外國人在華就業管理的法律規制研究(一)

一、文獻綜述

    經濟全球化加速了人力資源在國家么間的快速流動。正如著名全球治理專家戴維·赫爾德（D.held）所述：“有一種全球化形式比其他任何全球化形式都為普遍，這種全球化形式就是人口遷移。”

而隨著經濟全球化的發展和改革開放的不斷深入，我國的經濟、社會得到了快速的發展，吸引了眾多的普通外國人來華就業。特別是中國08年成功舉辦北京奧運會和10年成功舉辦上海世博會等重大活動后，來華商務考察、交流學習、工作經商、旅游訪問等為事由的外國人與日俱增，其入境緣由和人員身份日富多樣化，且人員流動范圍更廣。毋容置疑，外國人來華就業，加快了我國的城市建設步伐，增進了政治、經濟、文化等多方面的交流。但同時也產生了“非法入境、非法拘留、非法就業”等“三非”問題。

復旦大學的朱英華在其論文中對“非法就業”進行了闡釋：外國人就業作為勞動行為的一種，其勞動關系的發生受內國政策因素影響較大。就主權國家而言，往往只在特定領域允許外國人就業，并規定嚴格準入條件。一旦違反該類有關準入的限制性規定，即可被認定為非法就業。在我國，外國人非法就業行為是指外國人違反就業管理法規，未持有外國人就業證和外國人居留證件，在中國境內從事社會勞動并獲取報酬的行為。外國人非法就業問題，也就是通常意義上的非法勞工問題。

正如原公安部副部長楊煥寧所說：“中國經濟發展到一定階段，加之在經濟、文化等因素的影響下，必然產生外國人‘非法入境、非法居留、非法就業’這一現象。在保障人權的條件下，解決這一問題既需要提高簽證簽發質量、加強外國人停留居留管理，還需要從規范外國人就業入手。外國人在華非法就業問題具有發現難、界定難和查處難的特點，好多經濟發達國家，如美國、日本等都被外國人非法就業長期困擾。”

我國的外國人就業管理制度存在立法滯后、管理機構雜亂、信息不暢通等諸多問題，導致外國人在華就業推動了我國社會經濟發展的同時，也帶來了不斷增多的涉外案事件，擾亂了出入境和社會管理秩序。上海科學院的楊峰曾提到：“在我國，二十世紀八十年代中期就形成了現行的出入境法律的立法模式，其中尤以《中華人民共和國中國公民出境入境管理法》和《中華人民共和國外國人入境出境管理法》的公布實施為標志。

然而，送兩部法律均是1985年由全國人大常委會制定的，且兩部法律的實施細則也是1986年由國務院制定，還有1995年國務院制定的《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》等法律法規，都無法適應當今中國經濟社會的快速發展。實踐中，1985年全國出入境人員為4079.6萬人次，其中外國人329.6萬人次，而2011年全國出入境人員達4.1億人次，其中外國人5412萬人次，分別增長了9倍和15倍。

2013年7月1日起正式實施的《中華人民共和國出境入境管理法》，是我國出入境管理史上具有里程碑式的大事，實現了出入境由‘分散立法’向‘統一立法’的轉變，促進了出入境服務管理制度的全面創新，對于改進公安出入境管理工作，規范正常出入境秩序，維護國家安全和社會穩定，具有劃時代的意義。”

但是，相比歐盟各國及美國等發這國家在外國人就業管理方面構建完善的法律體系、組建系統的行政管理機構以及建立多部門共享的外國人信息管理系統等更加有效的做法，我國的管理制度和法律規范還有待加強。可以預見，我們該如何通過完善法律法規來強化外國人就業管理，如何做好平衡人才引進和查處外國人非法就業工作，促使在華外國人為中國的經濟發展做出貢獻是當前和今后一段時間急需解決的問題。

因此，我希望通過介紹目前外國人在華就業基本狀況和我國關于外國人就業管理的法律法規以及借鑒外國等發達國家的實踐經驗，并結合我國現有國情，從法律規制的角度提出在華外國人就業管理的建議和對策。