論依法行政(三)

2.在地域管轄權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)法。

除中央政府及其所屬部門在全國(guó)范圍內(nèi)行使管轄權(quán)而不受地域限制外，所有地方政府及其職能部門都只能管轄本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)。對(duì)于一級(jí)或一個(gè)具體的政府來(lái)說(shuō)，它管轄的空間范圍就是它行政執(zhí)法的范圍。如果一級(jí)政府或其職能部門超出其管轄的空間范圍執(zhí)法，除指定管轄或進(jìn)行刑事司法行動(dòng)外，其行為無(wú)效。比如：甲縣的計(jì)生行政機(jī)關(guān)到乙縣進(jìn)行計(jì)劃生育行政執(zhí)法，就違反了地域管轄權(quán)的規(guī)定，其行為無(wú)效。（當(dāng)然，如果涉及到流動(dòng)人口計(jì)劃生育案件那又另當(dāng)別論）

3.在級(jí)別管轄權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)法。

任何國(guó)家的行政事務(wù)，都不可能是由中央政府一管底的，而是要根據(jù)地域大小和歷史沿革都因素劃分成若干行政區(qū)劃，并設(shè)立相應(yīng)等級(jí)的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括各級(jí)行政管理機(jī)關(guān)，我國(guó)行政區(qū)劃從中央到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有五級(jí)。不同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)，其管轄的范圍和職權(quán)的大小是很不相同的，而同一級(jí)別，同一職能的行政機(jī)關(guān)，其管轄的內(nèi)容和權(quán)限則大致相同。各行政層級(jí)的管轄權(quán)限與其行政等級(jí)地位和轄區(qū)范圍通常是一致的。以重慶市的工商行政管理機(jī)關(guān)為例，豐都縣的工商行政管理機(jī)關(guān)和武隆縣的工商行政管理機(jī)關(guān)的管轄內(nèi)容、權(quán)限大體一致。但豐都、武隆兩縣的工商行政管理機(jī)關(guān)屬縣級(jí)機(jī)關(guān)，只能履行縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的職能，不能履行重慶市工商行政管理機(jī)關(guān)的職能。

在執(zhí)法實(shí)務(wù)中，由于在上級(jí)和下級(jí)之間存在著領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，如遇管轄爭(zhēng)執(zhí)，一般是下級(jí)服務(wù)上級(jí)。所以很少出現(xiàn)超出級(jí)別管轄權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)象。

（三）行為內(nèi)容合法。

1.符合法律原則。

立法的目的在于有法可依，因此，執(zhí)法也必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定進(jìn)行，近現(xiàn)代民主政治條件下，行政執(zhí)法最主要的原則是合法性和合理性。

（1）合法性原則：要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí)既要遵循憲法、基本法律、法律，同時(shí)又要遵守行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例及行政規(guī)章。特定條件下沒(méi)有法律法規(guī)或規(guī)章時(shí)，還有遵循法律的基本精神。

（2）合理性原則：既要求行政執(zhí)法活動(dòng)的內(nèi)容要客觀、公正、適度，符合人類的理性要求。

試看下例。

1993年10月上旬一天晚上，白某到其女張某家中，經(jīng)張介紹認(rèn)識(shí)了婦女任某（因賣淫曾被勞教）、王某（均系張某的業(yè)務(wù)員），晚飯后，張某、王某外出，白某與任某互相交談，言談中，白告知其夫妻關(guān)系不好，要任做情婦，雙方即發(fā)生了性行為，事后，任向白某要錢燙發(fā)，白給了任10元錢。同年11月，白又與王某在張某家發(fā)生兩次性行為。王之父得知其女懷孕后，向白索要青春費(fèi)，白給付了2000元人民幣給王某的父親。縣公安局認(rèn)定白某與賣淫婦女任某、王某先后發(fā)生性行為，已構(gòu)成賣淫嫖娼，根據(jù)《治安處罰條例》第30條的規(guī)定，對(duì)白某作出拘留10日，罰款3500元的處罰決定。白某不服，申請(qǐng)市公安局復(fù)議，復(fù)議后維持原決定。白某即提起行政訴訟。

法院審理認(rèn)為：白某與王某發(fā)生性行為后，事前事后均未支付給王某本人錢或物，王某也未有要錢的故意，故不構(gòu)成賣淫嫖娼。至于王之父向白索要青春費(fèi)2000元人名幣系王之父所為，不能認(rèn)定是王某賣淫所得，縣公安局認(rèn)定王某與白的行為系賣淫嫖娼，事實(shí)不清，不能成立。白某與賣淫女任某發(fā)生性行為后，任即要錢燙發(fā)，白給任某10元人民幣，白某的行為構(gòu)成嫖娼，應(yīng)依據(jù)《治安管理處罰條例》有關(guān)嫖娼規(guī)定進(jìn)行處罰，但過(guò)罰應(yīng)相當(dāng)。

法院最終作出如下判決：撤銷縣公安局[1993]第00530號(hào)對(duì)白某的治安處罰決定，判決縣公安局對(duì)白某嫖宿任某案件重新作出具體行政行為。

上例中，某縣公安局認(rèn)定白某與王某的行為屬于賣淫嫖娼行為，于法無(wú)據(jù)，違反了合法性原則；又因白某與王某的行為不屬于賣淫嫖娼行為，因此原先適用于白某與王某、任某兩人嫖宿的處罰決定如果繼續(xù)適用，雖然過(guò)罰不相當(dāng)，違反合理性原則，故法院判決縣公安局重新作出具體行政行為。

2.具有事實(shí)依據(jù)。

具有事實(shí)依據(jù)要求行政機(jī)關(guān)必須針對(duì)行政行為相對(duì)人實(shí)際發(fā)生的行為進(jìn)行行政執(zhí)法行為。比如甲揚(yáng)言要?dú)⒑σ遥�但并沒(méi)有實(shí)施這一行為，公安機(jī)關(guān)就不能因?yàn)榧子袣⒑σ业难哉摱鴮?duì)甲實(shí)行拘留。

3.意思表示真實(shí)、完整和確定。

意思表示真實(shí)要求行政機(jī)關(guān)是在正常狀況下開(kāi)展行政執(zhí)法，如果執(zhí)法人員受到暴力威脅，或者因行政行為相對(duì)人故意隱瞞真實(shí)情況，其行政行為無(wú)效。此外，行政行為還必須完整和確定，比如下一份處罰決定書(shū)，要明確告知當(dāng)事人繳款金額、繳納時(shí)限，不以含混不清。否則，執(zhí)法行為將無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行。

（四）程序和形式合法。

程序是指人們遵循法定的時(shí)限和時(shí)序并按照法定的方式和關(guān)系進(jìn)行法律行為。為了確保程序和形式合法，必須做到以下幾點(diǎn)。　

1.行政主體執(zhí)法必須遵守法律法規(guī)規(guī)定的步驟、順序、時(shí)限、方式和形式。

任何具體的行政行為，法律都規(guī)定了相應(yīng)的步驟和順序，先做什么，后做什么，前一行為和后一行為之間應(yīng)間隔多少時(shí)間等等。此外，還就各項(xiàng)程序的形式和方式作出了具體要求。行政實(shí)務(wù)中程序違法主要有以下幾種。

省略步驟。比如不亮證執(zhí)法、不依法告知（聽(tīng)證告知和救濟(jì)渠道告知）、不送達(dá)處罰決定書(shū)等。

（2）不遵守時(shí)限要求

比如重慶市人口計(jì)生委規(guī)定，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)決定書(shū)下達(dá)前3日，必須告知當(dāng)事人，如果在下達(dá)征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)決定書(shū)之前2天才告知當(dāng)事人，其決定書(shū)無(wú)效。

（3）不采用法定形式。比如行政處罰決定書(shū)一般要求采用直接送達(dá)或留置送達(dá)，如果執(zhí)法主體采取轉(zhuǎn)告方式送達(dá)，其行為無(wú)效。

試看下例：

某縣衛(wèi)生局認(rèn)定：張某未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)職業(yè)許可證》就擅自從事診療活動(dòng)，嚴(yán)重違反了國(guó)務(wù)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第24條的規(guī)定。根據(jù)上述條例第44條規(guī)定作出處罰，責(zé)令立即停止診療活動(dòng)，罰款1500元。當(dāng)事人張某不服，即提起行政復(fù)議。

上級(jí)衛(wèi)生行政部門復(fù)議查明：張某所在的衛(wèi)生院1996年開(kāi)始實(shí)行承包制，1997年后實(shí)際已由集體承包變成個(gè)人承包。1998年縣衛(wèi)生局要求取消個(gè)人承包方式。1998年12月11日，衛(wèi)生局在一次檢查中發(fā)現(xiàn)張某開(kāi)處方，而且私自購(gòu)藥供自己診療中使用。嚴(yán)重違反了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》，就開(kāi)了行政處罰決定書(shū)，并特別告知在十五日之內(nèi)到衛(wèi)生局交款。但張某主動(dòng)提出立即交款。后經(jīng)執(zhí)法人員集體商議，認(rèn)為以后執(zhí)行確有一定困難，就同意了當(dāng)場(chǎng)收繳。

處理情況

本案的申請(qǐng)人確有違法行為，某縣衛(wèi)生局作出的處罰決定適用法律正確，處罰也適度，但其行下執(zhí)法行為存在以下問(wèn)題：違反法定程序。《行政處罰法》第48條規(guī)定：在邊遠(yuǎn)、水土、交通不便地區(qū)，當(dāng)事人繳款確有困難，經(jīng)當(dāng)事人提出后可以當(dāng)場(chǎng)收繳。張某所在地并非邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，即使當(dāng)事人提出，也不應(yīng)當(dāng)場(chǎng)收繳。因此，根據(jù)《行政復(fù)議條例》第42條第4款的規(guī)定，作出以下決定：撤銷某縣衛(wèi)生局的行政處罰決定，責(zé)令某縣衛(wèi)生局重新作出具體行政行為。

通過(guò)上例可以看出，即使在行政執(zhí)法時(shí)主體合法，適用法律正確，處罰也適度，但如果程序上違法，其行政行為也是無(wú)效的。

2.任何人不得成為審理自己案件的法官，嚴(yán)格執(zhí)行回避制度。

所謂回避制度，是指國(guó)家為了保證公職人員依法執(zhí)行公務(wù)，保證公正廉潔，防止其利用職權(quán)為自己或親屬謀取私利，而對(duì)其任職和執(zhí)行公務(wù)予以一定限制的制度。我國(guó)許多省市都建立和實(shí)行了干部回避制度。它包括：一是任職回避，對(duì)在要害部門工作的領(lǐng)導(dǎo)干部，規(guī)定其配偶、子女及親戚不得與之在同單位或直接有上下級(jí)關(guān)系的單位工作：二是公務(wù)回避，規(guī)定黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不得參與有關(guān)本人重大利害關(guān)系的事項(xiàng)，不得參與親近人員重大利害關(guān)系問(wèn)題的決定；三是地區(qū)回避，規(guī)定一些重要崗位的職務(wù)，不得由本地籍干部擔(dān)任，或不得連任，許多掌管人財(cái)物的行業(yè)系統(tǒng)還實(shí)行了換崗制度，以免形成復(fù)雜的人際關(guān)系，影響職務(wù)活動(dòng)的公正性。

3.行政主體在作出對(duì)當(dāng)事人不利的決定前，應(yīng)提前告知當(dāng)事人并給予陳述辯論的機(jī)會(huì)，并依法舉行聽(tīng)證。

聽(tīng)證程序是指行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前聽(tīng)取當(dāng)事人陳述和申辯，由聽(tīng)證程序參加人就有關(guān)問(wèn)題相互進(jìn)行質(zhì)問(wèn)、辯論和反駁，從而查明案件事實(shí)的過(guò)程。聽(tīng)證是一項(xiàng)安排或處置須經(jīng)相關(guān)者對(duì)其必要性、合理性和合法性進(jìn)行質(zhì)證才能設(shè)定和實(shí)施的制度。我國(guó)行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰時(shí)，當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。比如，重慶市計(jì)生委就規(guī)定，對(duì)個(gè)人征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)金額在5萬(wàn)元以上的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有舉行聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利。

4.行政決定作出之后，依法給予當(dāng)事人尋求行政的或司法的救濟(jì)機(jī)會(huì)。某項(xiàng)行政決定經(jīng)送達(dá)并經(jīng)過(guò)法定期限后，即產(chǎn)生法律效力，但由于行政種種原因，不是所有的行政行為都是正確的或適當(dāng)?shù)模瑸榱吮苊獠缓戏ɑ虿贿m當(dāng)?shù)男姓��?zhí)法行為給相對(duì)人造成損失，必須采取一定的救濟(jì)措施，現(xiàn)行的救濟(jì)渠道有兩種，一是申請(qǐng)行政復(fù)議，二是提起行政訴訟。但這種救濟(jì)措施都有一定的時(shí)效性，必須及時(shí)告知當(dāng)事人，否則，當(dāng)事人就會(huì)因時(shí)效問(wèn)題推動(dòng)救濟(jì)機(jī)會(huì)。

四、行政執(zhí)法行為的效力。

行政行為執(zhí)法的效力，是指行政執(zhí)法的后果及所產(chǎn)生的法律效力。

（一）合法行政行為的效力

已經(jīng)生效而且合法的行政行為有效；其效力表現(xiàn)為先定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。

1.公定力：具體行政行為一經(jīng)作出，假定該行為合法；具體行政行為不因復(fù)議或訴訟而停止執(zhí)行　

2.具體行政行為生效的效力：

（1）確定力：具體行政行為一旦作出，不得隨意更改：已確定的行政決定，公民無(wú)權(quán)自行變更；已確定的行政執(zhí)法行為，非經(jīng)法定程序行政機(jī)關(guān)不得隨意改變。

（2）拘束力：具體行政行為生效后，必須按照已經(jīng)確定的內(nèi)容實(shí)施行為——相對(duì)人必須遵守和實(shí)際履行行政行為規(guī)定的義務(wù)。

（3）執(zhí)行力：國(guó)家強(qiáng)制當(dāng)事人實(shí)施具體行政行為所要求的義務(wù)

（二）違法行政行為的效力

雖然生效但違法的行政行為，根據(jù)違法的嚴(yán)重程度，分為無(wú)效的和可撤銷的兩大類。

1.明顯和嚴(yán)重違法的是無(wú)效行政行為，它不存在公定力問(wèn)題，自始無(wú)效。構(gòu)成行政行為無(wú)效的條件如下：

（1）構(gòu)成犯罪的違法行為；

（2）明顯缺乏法律依據(jù)的；

（3）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的，或者要求從事客觀上不可能實(shí)施的行為

2.普通違法的是當(dāng)事人可以請(qǐng)求撤銷的，或者行政機(jī)關(guān)承認(rèn)可以予以撤回的行政行為。這類行政行為存在公定力問(wèn)題，一般自被撤銷或撤回之時(shí)起無(wú)效。其構(gòu)成條件如下。

（1）行政行為違法；（2）行政行為明顯不當(dāng)。

（三）行政行為效力的終止。

行政行為效力終止包括下列情形：具體行政行為為其設(shè)定專屬權(quán)益或者義務(wù)的自然人死亡，自然人放棄具體行政行為賦予的權(quán)益，具體行政行為為其設(shè)定專屬義務(wù)的法人或者其他組織的不復(fù)存在；具體行政行為規(guī)定的法律義務(wù)已經(jīng)履行完畢或者有關(guān)客觀事實(shí)已經(jīng)消失；新的立法規(guī)定取消已經(jīng)實(shí)施的行政許可項(xiàng)目和其他行政管制項(xiàng)目，具體行政行為予以廢止。

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