人民調解制度的發展與完善01(一)

完善和發展人民調解的思路

【內容提要】現有人民調解法律制度建設滯后，法律和實踐的脫離，給人民調解制度發展帶來極大的阻礙。必須加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優化整合，積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，建構多元化糾紛解決機制。 

【關鍵詞】人民調解制度 完善 發展

　　人民調解，在我國有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎。作為一種解決民間糾紛的傳統形式，人民調解在化解矛盾、平息紛爭、消除隔閡、溝通關系方面，起著不可替代的作用，在國際上享有“東方之花”的盛譽【1】。隨著社會經濟的發展，人民調解的法律地位、組織形式、工作職能都在不斷地變化著。然而，人民調解制度的滯后和理論的缺失，在一定程度上制約了人民調解工作的發展；同時，人民調解的實踐先行也存在亟待規范的現實問題。我們只有準確理解人民調解的含義，正確界定人民調解的性質，才能更好地發揮人民調解的作用

（一）加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優化整合

《民事訴訟法》、《89組織條例》、《若干規定》、《民事案件若干規定》等相關法律、行政法規、部門規章、司法解釋等對人民調解作了規定，但仍然比較零散，缺乏一部系統的指導人民調解工作的基本法，不能適應新時期人民調解發展形勢的需要。對此，司法部在2008年已正式啟動《人民調解法》的立法準備工作，全國各省也紛紛出臺人民調解立法，如青海省、陜西省、重慶市、杭州市都已頒布人民調解條例，縱觀各省市立法，都未能很好地解決人民調解組織性質、地位與上位法一致性的問題。筆者認為，國家對人民調解立法勢在必行，只有在國家層面的立法才能解決人民調解在實踐與現有制度中存在的問題，而人民調解的性質和法律地位是不能繞過去的彎，是必須首先要界定的問題，它決定了人民調解組織的架構，決定了人民調解今后的發展空間和方向。

1.明確定位人民調解的性質

　　在憲法規定下，人民調解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調解工作的基礎，是多年來人民調解工作保持強大生命力的根本原因，這一性質不能改變。另外，《憲法》只規定村（居）委會可以設立人民調解委員會，沒有規定其他的機構、組織不可設。筆者認為，關于人民調解組織的性質和地位，應從人民調解組織活動的角度即有無公權力介入的角度來看，但是政府對人民調解可以提倡、支持、主導、組織，這與人民調解的群眾性、自治性、民間性并不矛盾，同時，隨著新時期矛盾糾紛的變化，人民調解組織要向“自律性”、“公益性”和“專業性”發展。逐步建立起由政府部門監督管理、行業自律、面向市場、面向社會提供服務的人民調解制度�；鶎尤嗣穹ㄔ汉退痉ㄐ姓�機關應加強對人民調解的指導，但并不是要求它們直接參與到人民調解工作。在人民調解立法中，我們必須明確人民調解的民間性質，防止行政權和司法權對人民調解制度的侵入，否則會導致整個民事程序法律制度的紊亂。

2.優化人民調解組織結構

　　隨著社會經濟的迅速發展，民間糾紛及其調解工作呈現出很多新的特點，如誘因復雜，觸發點多；突發性事件、群體性糾紛增多；調解難度大、反復性強等�；鶎尤嗣裾{解委員會難以承擔重任，只在村民委員會、居民委員會下設人民調解委員會的組織架構已不能適應現實的需要。因此，筆者認為，在人民調解機構的設置上可以沿用《若干規定》中的架構：一是村民委員會、居民委員會、鄉、鎮、街道設立人民調解委員會，其中鄉、鎮、街道人民調解委員會受理調解村民委員會、居民委員會、企業和其他社會組織人民調解委員會調解不了的疑難、復雜民間糾紛或者跨地區、跨單位的民間糾紛；二是企業、行業組織或者其他社會組織根據需要設立人民調解委員會。但是在組織和程序設定上，必須對鄉、鎮、街道設立人民調解委員會進行嚴格的界定，與司法調解中心、鄉鎮街道矛盾糾紛處理（協調）中心的職能區分開來。即政府機關工作人員包括司法所編制內人員不得兼任人民調解員，人民調解員由轄區內的各村居委人民調解委員會委員擔任，可以選舉或推舉產生，鄉、鎮、街道政府為其設立提供資金和場所的幫助，司法所具體負責監督、指導工作，企業、行業組織或者其他社會組織設立人民調解委員會，其組成人員也應由企業、行業組織或者其他社會組織的人員選舉或采取代表票決等形式來聘任。

3.拓展人民調解適用領域和調解糾紛的范圍

　　隨著新形勢下民間糾紛類型多樣化，人民調解的工作范圍也在不斷擴展，各地在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償等傳統性、常見性、多發性糾紛的基礎上，已經介入輕微刑事案件、征地拆遷、環境污染、勞資工傷、物業管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會熱點、難點糾紛的調解。民間糾紛的主體從過去單一的自然人居多發展到涉及企業、社會團體甚至政府部門，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會組織的糾紛，也包括法人、其他社會組織之間的糾紛。根據人民調解自愿原則，凡是當事人可以自由處分的涉及民事權益的民間糾紛，都可以通過人民調解來處理。

　　因此，筆者認為，人民調解必須適應新形勢的發展和新任務的要求，既要鞏固傳統陣地，又要開拓新的領域，為構建和諧社會充分發揮維護穩定的第一道防線作用，積極參與到各類社會矛盾的化解中來。建議將人民調解的工作范圍明確為“公民、法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各類民間糾紛”。同時為了防止人民調解范圍的過度延伸，有必要對人民調解的范圍作限制性的規定，如規定人民調解委員會不予受理下列民間糾紛：（一）人民法院、公安機關或其他行政部門正在處理或者已經解決的；（二）法律、法規規定只能由其他專門機關管轄處理或者禁止采用人民調解方式解決的。

4.提升人民調解的法律效力

　　《民事案件若干規定》首次以司法解釋的形式將人民調解協議確定為具有民事合同性質，人民調解的法律效力得到極大的提升，這對于人民調解的發展來說是具有里程碑意義的事件。但是根據新形勢下人民調解的發展要求，有必要對人民調解協議書的法律效力作進一步的提升。在賦予人民調解協議書的執行力問題上，可以借鑒仲裁制度中的規定，當事人可以憑在人民調解委員會主持下達成的人民調解協議書，請求法院出具調解書，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。也可以直接以法院的審核確認書來賦予人民調解協議強制執行力。

5.加強國家、社會對人民調解的扶持和保障措施