人民調解制度的發展與完善01(二)

　　建立國家財政預算扶持與地方財政預算支持相結合制度。對人民調解組織的財政支持應當按照“地方財政預算為主，國家財政預算為輔，收益單位適當補充”的原則，以保障人民調解工作的順利開展。

　　對此，建議規定：一、司法行政部門指導人民調解工作經費列入同級財政預算；二、各級人民政府應當支持人民調解工作，人民調解委員會工作經費和人民調解員補貼經費，各級人民政府可以結合本地區的實際情況給予適當補助；三、貧困（欠發達）地區人民調解工作所需必要費用由省財政實行轉移支付（予以補助）；從而體現政府對人民調解工作的適度保障和支持，形成分級分類多渠道解決人民調解經費的機制。同時鼓勵有條件的地方通過政府購買服務的方式來解決人民調解的經費問題。預防、化解社會矛盾，需要政府、市場、社會三方共同的努力。通過政府購買服務的方式資助人民調解的發展是依托政府和市場之外的第三方力量，預防和化解矛盾，提高社會對矛盾糾紛自我消化、自我調和的能力的重要舉措之一。

（二）積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，建構多元化糾紛解決機制

　　糾紛解決及其機制的形成，永遠是一個實踐先行的動態發展過程，目前在積極立法、尋求制度突破的同時仍應該充分鼓勵各種積極的實踐和嘗試，多元化糾紛解決機制的建構。在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權力機關和部門之間的權力和利益之爭。而解決這一問題的關鍵是實現各權力機關在糾紛解決過程中的協調，形成民間調解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的有機體系。

1.積極探索人民調解組織的各種形式及與行政調解、司法調解的銜接機制

　　近兩年來，我國還出現了人民調解組織的新形式：（1）個人、合作型調解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表；（2）將人民調解的觸角拓伸到消費維權等專業性、行業性調解領域；（3）在公安派出所進駐人民調解工作室，如珠海在29個派出所設立了人民調解工作室；（4）在人民法院派駐人民調解工作室，聯合開展審前調解、聯合調解等，如深圳福田區等。從我省深圳、珠海等地的實踐來看，人民調解與行政調解、司法調解的銜接取得了顯著的社會效果。例如，珠海市香洲區梅華街人民調解委員會調解過這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車輛在自家院子里準備停車，在倒車過程中不慎將其外孫即被害人撞死。對于這起特殊的案件，如果依照刑法及刑事訴訟法的規定將被告人繩之以法，對于這個家庭來說無疑是雪上加霜。該案件經珠海市公安部門批準，委托梅華街人民調解委員會進行調解，最終以被告人向被害人的父母（即其女兒、女婿）賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達成和解協議結案。從這個案例可以看出，人民調解方式已經探索進入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修復被破壞的和諧社會關系，更有效地保護被害人的合法權利。據統計，深圳市基層派出所每天接報的警情約60%為非警務的糾紛，公安機關要耗費大量的警力去調解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯調”工作機制，在基層派出所辦公樓內設立“警民聯調”工作室，將街道的人民調解與公安的治安調解有機結合，可以節約司法成本，加強治安防范及密切警民關系，使大量的非警務糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對構建和諧社會做出了積極的貢獻。人民調解與司法調解的銜接主要體現在法院設立“人民調解窗口”或人民調解工作室，讓人民調解員參與案件訴前和訴訟過程中；調解程序與訴訟程序銜接，人民調解協議書與民事調解協議書、法院判決的效力銜接，建立法院指導人民調解工作的長效機制等方面。如珠海市駐香洲區南灣法庭人民調解工作室受理人民調解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民調解工作室進行調解的。

　　筆者認為，要敢于在法律體制不完善的領域里創新探索，不爭論、不質疑，經過一段時間的探索，再通過法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調解制度將在這一過程中再次獲得新生。

2.建構人民調解與行政調解、司法調解銜接多元化糾紛解決機制，應把握以下幾個問題

　　（1）專業化的人民調解隊伍和政府的支持是人民調解得以順利發展的有力保障。如珠海市建立了一支專職人民調解員隊伍，通過調解工作的專職化和專業化，實現專、兼結合，扭轉有機構無人員的局面。專職人民調解員分別在各鎮（街）人民調解委員會調解中心和派出所（基層人民法庭）人民調解工作室從事人民調解工作。目前全市共有23個派出所建立了人民調解工作室，每個工作室配3名專職人民調解員。從2008年1月到10月30日止，全市23個駐派出所調解工作室共調解糾紛1794件（其中屬于公安派出所委托調解的行政案件768件，占受理糾紛總數的43％；屬于派出所移交的非治安類民間糾紛1026件，占受理糾紛總數的57%），成功調解1619件，調解成功率達90.2%.在市財政局的通力協助下，人民調解工作經費得以落實。市公安局不但幫助解決了人民調解工作室的專門辦公用房，進行了統一的裝修，配備了必要的辦公設備，而且還承擔了專職調解員聘用經費、培訓經費。各級人民法院選派業務能力強、經驗豐富的審判人員擔任基層人民調解組織的業務指導員，加強對人民調解工作的業務指導。

　　（2）完善的制度建設是多元化糾紛解決機制可持續發展的堅強保證。如珠海就出臺了一系列的規范性文件：市公安局與市司法局會商制定了《公安派出所人民調解工作室管理辦法》；市法院在制定《珠海市法院民事調解工作規范》的基礎上，與司法局會商制定了《關于司法調解和人民調解相銜接的工作意見》；市人民檢察院會簽印發了《關于建立民事控告與人民調解銜接機制的意見》，與市建設局會簽印發了《關于充分發揮人民調解組織作用化解物業管理糾紛的通知》，與市婦聯會簽印發了《關于通過人民調解組織維護婦女兒童合法權益的意見》，以上制度較好地推動和保障了人民調解與行政調解、司法調解的有效銜接和運作。

（3）職權法定、職責明晰是銜接工作取得實效的關鍵

　　三大調解的有機銜接不是聯合調解，而是在分工基礎上的系統整合，實現各種調解方式的有效對接與協調運作。為了避免銜接工作的隨意性與盲目性，必須明確“職權法定”的原則，各人民調解委員會、公安派出所、基層人民法庭都始終堅持這個原則，嚴格依據各自的法定職權開展工作，既分工明確又互相配合。同時，對工作流程進行細化，杜絕銜接工作中可能出現的職責不清、互相推諉的現象。