從《物權法》角度看公共利益(二)

有從嚴解釋著，如我國臺灣地區“土地法”，僅以政府應舉辦的事業為公共事業，即全體成員受益；有從寬解釋者，美國判例法規定，只要行為后果涉及權利人之外的多數人，就視為符合公共利益的要求。如美國判例法案例：景德路公司為建設一條通向一個私人工廠的支線鐵路二請求征收私人土地。由于這條支線又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運輸擁擠壓力，法院認為，這條支線不僅使得景德路公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而支線所占用土地從私人用地變為公用土地，其土地征收請求合法。當然，對公共用途的不同解釋是一國土地資源多寡、土地征收法律傳統等多種因素作用的結果。 

二、被依法征收財產的利用效果，公益用途又可接受為經營性與非經營性兩種情況。在代表公共利益的主體直接使用的情況下，被征收土地多被消費性和非經營性使用（如政府建筑物）；因公共用途而為社會成員受益時，被征收土地多為經營性使用且經營所得用于回報社會或大眾。公益目的征收土地并非排除土地的經營行為，因此，用地主體上不僅包括公益性主題，而且也包括經營性主體。例如，我國臺灣地區土地法規定，國營事業可為土地征收申請人，政府為實施社會經濟政策也可征收私人土地。韓國《土地征收法》規定，征收土地使用人可為國家或地方公共團體指派的建設者。 

另一個需要闡述的問題是，一個具體的征收行為是否符合法律規定，由誰來進行判斷？公民是否擁有知情權？法院在公民與政府對峙不下的情形中應該扮演什么樣的角色？ 

我國憲法和法律雖然規定政府享有公益征收權，但卻沒有規定如何確定公共利益，以及由誰來確定公共利益，其結果是對公共利益之確定成為行政機關自由裁量的權力，往往容易造成行政機關以公益為借口而任意侵犯公民和法人的合法權利，這與依法控權和依法管理為本質特征的現代法治思想大相徑庭。而知情權的缺乏，使公民和法人面對這樣的侵犯時又無法律依據來保護的合法權利，使公民的權利濫用無有力限制。 

結合其他國家的成功經驗，我們可以從以下角度對這個問題進行改進： 

一、公開參與性。以公共利益為由采取強制規劃、征收、征用等特殊行政措施，會嚴重影響到公民的基本權利，必須做到決策和執行全過程的公開透明，依法保障行政相對人的知情權、聽證權、陳述權、申辯權、參與決策權等程序權利和民主權利的有效行使。如果在考量土地、財產征收征用措施的必要性、公益性、及其補償性的公平性過程中，厲害相關的民眾卻不能表達意愿、協商條件、參與過程、尋求說法，這肯定不符合現代法治的又一基本內涵——程序公正和參與民主的要求。 

二、公平補償性。天下沒有免費的午餐。運用公權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀，這是現代法治的一個要義。這種救濟主要表現為法定條件下的公平補償和事先補償，他體現了現代法治的基本要求——實體公正。與正當補償、適當補償等提法相比，公平補償的提法也許更合乎市場機制的要求，更接近私權利與私權利之間的交往法則。事先補償則體現了政府的誠信和法安定性的要求。基于這一點我們可以考慮提高第三方的作用。在現實中，被征收方與開發商往往對于土地和房屋的市場價值爭執不下，這是可以借鑒美國的經驗，雙方可以聘請獨立的資產評估機構分別對物的價值做出評估，若相差過大，則由評估機構作出詳細說明，再由共同約定的第三方或法院作出定奪，考慮到單獨的居民、農民等物權所有人處于相對弱勢的地位，政府可參照法律援助方面的制度，設置相似的援助機構。 

三、規定例外情況。也可借鑒美國“新倫敦城案”的經驗，對一些特殊情況作出例外規定。“新倫敦城案”判決以后，雖然大多數州立法都普遍禁止為經濟發展使用土地征收權，但有些州有例外，如為了對貧民區（這些地區確實存在對社會的危害）改造可以使用土地征收權，有些州還規定在一定期限內暫停為了經濟發展使用土地征收權，如加利福尼亞州即規定，2008年1月1日前暫停為經濟發展使用土地征收權。這些法案都會有效禁止地方政府為了經濟發展使用土地征收權。在我國，地方立法不能與國家立法相抵觸。但對于我國社會轉型時期拆遷過程中的一些特殊情況，建議允許地方做出例外規定。但無論如何，必須由立法機關視實際情況以立法形式作出，而且必須得到上一級人大常委會的審查批準。否則，將會給濫用公共利益留下缺口。 

四、最為重要的是，要從源頭上維護物權所有人的權利。可以通過兩方面的制約來實現這一目標：一是完善征收補償制度，不僅要保證補償款的到位和及時，還要保證雙方能平等地進行談判，政府要避免成為開發商的代言人或助手；二是在審批時要求申請土地征收的一方詳細說明它與物權所有人所達成的補償協議。