析調(diào)解在行政訴訟中的適用(一)

析調(diào)解在行政訴訟中的適用

摘要：公權(quán)不可自由處分的理論使調(diào)解在行政訴訟中一直處于法律規(guī)定與審判實踐相互沖突的矛盾境地。不斷攀升的撤訴率說明調(diào)解在行政訴訟中的可行性，從審判實踐看，在行政訴訟中建立調(diào)解制度具有緊迫性。本文通過分析我國行政訴訟審判現(xiàn)狀和問題，建立行政訴訟調(diào)解制度的原因，提出了建立我國行政訴訟調(diào)解制度的有效對策，并對行政訴訟調(diào)解制度進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；調(diào)解；適用；原因；對策

一、我國行政訴訟審判的現(xiàn)狀和問題

我國行政訴訟法第十五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。”“公權(quán)不可處分”明確禁止對行政訴訟案件進(jìn)行調(diào)解，但調(diào)解畢竟是中國的一項優(yōu)良傳統(tǒng)，加上行政訴訟本身脫胎于民事訴訟，有些案件兼有行政案件與民事案件的性質(zhì)和特點，使得行政案件的承辦人員在不知不覺中運用協(xié)調(diào)解決問題，總是盡力地做調(diào)解工作。雖然人民法院審理的行政案件數(shù)量在不斷增加，但與其同時行政訴訟案件的撤訴率也在不斷上升。在這些撤訴的案件中，因被告改變具體行政行為或做出原告要求的行為，原告認(rèn)為目的達(dá)到，申請人民法院撤訴，然后人民法院準(zhǔn)許撤訴，從而訴訟就此了解。或在人民法院的默認(rèn)乃至協(xié)調(diào)下解決，而使原告撤訴，從而獲得法院的準(zhǔn)許。行政訴訟案件越來越多的通過協(xié)調(diào)或用調(diào)解的方式來結(jié)案，使行政訴訟案件的撤訴率不斷上升。我國行政訴訟法第五十條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁定。”《行政訟訴法》施行至今，據(jù)有關(guān)資料顯示，幾乎沒有哪個人民法院審查撤訴申請后，作出過不準(zhǔn)撤訴的裁定。在人民法院的行政訴訟案件結(jié)案的方式中，原告撤訴的比例從27%上升到51%。從一些行政法官的報告中，我國個別地區(qū)的撤訴率竟然高達(dá)81.7%。那么，為什么在行政訴訟調(diào)解的問題上，理論與實踐不一致呢？行政訴訟以撤訴的方式結(jié)案為何如此高呢?顯然高比例撤訴的背后是人民法院做了大量的動員息訟工作和協(xié)調(diào)工作。人民法院對撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定名存實亡。法律對有關(guān)撤訴的規(guī)定起不了什么作用：一方面由于缺乏法律上的依據(jù)，訴訟中的調(diào)解游離于制度之外不受法律的規(guī)制，另一方面，人民法院在行政訴訟案件中往往在各項利益的權(quán)衡下作出撤訴的裁定。于是人民法院只有變相調(diào)解，進(jìn)行庭外和解常被稱為協(xié)商、庭外工作等；人民法院與原告、被告“合謀”用人民法院裁定終結(jié)了大量的行政訴訟，在撤訴的案件中，人民法院的隨意性很大，這實際上采取了逃避司法審查，進(jìn)行庭外和解的方法是有悖于法律精神的。有人認(rèn)為這種人為高比例的撤訴率已給行政審判的正常開展帶來了危害：表現(xiàn)在（1）嚴(yán)重影響了行政訴訟所追求的社會效果；（2）法官的公信度下降；（3）法院的威信降低；（4）影響了法律的嚴(yán)肅性；（5）影響法官素質(zhì)的提高。我國行政訴訟法雖然明文否定了調(diào)解，但事實上阻止不了當(dāng)事人庭外和解以及實踐中高比例的撤訴率，大量的撤訴率就說明了這一點。

二、建立行政訴訟調(diào)解制度的原因

行政訴訟法中的調(diào)解是指行政主體和行政相對人在人民法