城管執法中的困境與出路(一)

城管執法中的困境與出路

城管執法是改革開放以來隨著城市化進程的加快及城市行政機關改革的推進而產生的，城管執法與城市秩序、市民利益息息相關，因而一直是全社會關注的焦點。城管部門作為當前政府管理城市、保障城市正常運轉的重要執行者,如何履行好職責,提高依法行政能力值得全社會深思。本文從管理學的角度思考當前人性化管理方式在城管執法中的價值和困境，并嘗試著探索走出困境的出路。

一．城管執法的困境及原因

當前城管執法面臨的問題和矛盾比較多，原因也比較復雜，諸如執法體制、權限、依據、手段、環境等問題，本文從城市執法部門與被管理對象兩個方面進行分析。

1.從城管由來及發展的脈絡可以看到，城管部門是城市管理的一個環節，而對這個部門的角色定位的不明晰，使其不得不承擔著環境之艱，體制之雜以及執法之難等問題。首先，環境之艱：進城務工人員和城市低收入人群是城管日常執法中主要打交道的兩個群體，而城管執法部門在政府部門中行使著“末端治理”的職能，對前期政策不完善條件產生的問題進行修正，而問題產生的根源―――我國社會保障體制的不健全、公共配套設施跟不上，更是非城管一家所能解決的；其次，體制之雜：相比其它政府部門序列的成熟有序，城管部門的管理體制卻至今仍沒有全國統一的模式。根據國務院文件，城市管理綜合執法組織是各級人民政府直屬的行政機關，但在實際運行中各地差異極大。另一方面，各地城管的執法范圍也存在著很大的差異，到底城管該管什么，至今在國家層面還沒有一個統一的機構來回答這個問題，目前城管承擔的行政處罰職能中相當部分是屬于其他政府部門的“老大難”問題。有些部門甚至覺得“城市管理是個筐，什么都能往里裝”，把難以解決的矛盾全部都交給城管，導致城管日常工作的難度越來越大; 最后，執法之難：城管執法的對象往往都是包括街頭小販在內的自然人，執法人員甚至連查驗違法者身份的權力都沒有，因此在現場執法中當事人大部分不予配合，執法人員調查取證和現場制止違法行為非常困難。

2.由于違法行為“雞毛蒜皮”的特征，在具體執法中，多數案件處罰數額較少，難于向法院申請強制執行，因此當事人不履行處罰決定時，沒有任何有效的手段對其制裁。即使處罰決定得到履行，對當事人的名譽、權利等也沒有影響，以致相當部分外來流動人員反復地進行違法活動，面對這樣的現狀，除了驅趕和暫扣物品外，城管執法隊員沒有任何其他手段可以達到警告和教育的效果。而在城管與小販的對抗中，絕大多數的流血沖突就發生在這一環節。

3.城管執法部門直接面對被管理者，市容整潔與部分群眾生活便利要求、城市管理與部分攤販謀生需求之間存在的矛盾，成了當下城市管理的主要矛盾。市容整潔、秩序良好的標準脫離實際，是這個矛盾難以調和的根源。執行這個標準，就得砸那些攤販的飯碗，不執行這個標準，砸的就是執法人員的飯碗。從某種意義上說，小攤小販們是最無所顧忌的人群，當他們遇到暴力執法、經濟上將受到損失時，他們最容易破罐子破摔，毫無顧忌地和城管隊員對抗，從而導致暴力抗法。雖然暴力抗法的后果是受到法律的制裁，但在爭取謀生方式的推動下，暴力抗法者還是不斷的出現。暴力執法與暴力抗法，成了一種與生存有關的博弈。

二．人性化管理：新嘗試與老困境

“暴力執法”不僅與依法行政的執法理念背道而馳，也不符合建設和諧社會的施政綱領。為了緩解雙方矛盾，改變城管執法人員在市民心目中的整體形象，各地執法部門都在積極尋求化解城管與商販間矛盾的辦法。人性化管理，就是其中的一種嘗試。

（一）人性化執法的內涵　　所謂“人性化執法”，是指執法人員在執法過程中嚴格按照法律法規有關規定，在尊重當事人合法權益的前提下，依據正當有序的程序進行理性化、非歧視性的執法活動。它集中表現為執法過程中的人文關懷，表現出理解、尊重、關愛和幫助，其實質為以人為本，促進公民法律意識的增強，提高執法質量和效果。這是執法的深化和完善，是執法技巧、管理模式、服務方式等發生變化的外在體現。

（二）人性化執法的特點　　1、嚴格執法。“人性化執法”的一個根本前提，是要以法律為準繩，必須在現行法律的框架內，通過執法人員的具體行為來體現權威性。任何故意降低執法標準甚至不執法，往往則破壞執法的公正性，嚴重損害廣大人民群眾的切身利益。　　2、平等執法。執法不得因執法對象的不同而區別對待，執法人員不能對一部分人實行“人性化”，而對另一部分人不實行“人性化”，從而褻瀆法律的公平、公正原則。　　3、尊重人權。在執法過程中，尊重人的價值及各項基本權利，可分為對己和對人兩方面：一是執法者要尊重自己的人格，在任何情況下都不能喪失人格；二是要尊重他人的人格，維護他人的合法權利，體貼和顧及他人的感受，求得公正執法和執法效果最佳統一。　　4、真誠服務。執法中須具有執法的剛性，即必須嚴格按照法律規定辦事，排除主觀隨意性；柔性執法則強調對當事人講權利、尊重和服務。在和諧社會，剛性執法和柔性執法必須雙管齊下，不可偏廢

（三）人性化執法的方式