中小企業(yè)法律保障體系研究(二)

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（1）立法形式之缺陷。現(xiàn)行中小企業(yè)的稅收體系缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)行中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策都是散見于各個單行法中，其中的大部分是以補充規(guī)定或是通知的形式發(fā)布的，沒有一套系統(tǒng)的專門為中小企業(yè)量身制定的稅收政策法規(guī)體系，較為零散且補充繁多，變動快，使得我國中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性，不利于中小企業(yè)理解掌握和實際操作。（2）立法內容之不足。稅收優(yōu)惠方式單一，力度不大且針對性不強。我國現(xiàn)行對內資企業(yè)的優(yōu)惠政策主要局限于收入及利潤分配等方面，形式上主要為直接減免稅和降低稅率兩種，前提是只有企業(yè)獲得收入及利潤，才能享受減免稅優(yōu)惠。缺乏加速折舊、投資抵免、延期納稅等國際通行的有效的其他稅收調控工具。雖然在《企業(yè)所得稅法實施細則》中也有折舊方法計提折舊的固定資產的類型的規(guī)定，第98條規(guī)定，可以采取縮短折舊年限或者加速折舊的方法的固定資產包括：一、由于技術進步，產品更新?lián)Q代較快的固定資產；二、常年處于強震動、高腐蝕狀態(tài)的固定資產。但在此項規(guī)定中對于允許采取加速折舊方法計提折舊的固定資產的類型，沒有做詳細規(guī)定，沒有列舉具體清單，這就導致關于固定資產折舊方法的規(guī)定專業(yè)性差，透明度不高，人為操縱和控制的風險大。而根據(jù)新的《企業(yè)所得稅法》，個體工商戶，個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)使用《個人所得稅》，其最高稅率為35%，比《企業(yè)所得稅》規(guī)定的基本稅率25%高出10個百分點，但與大型國有企業(yè)和外資企業(yè)相比，中小企業(yè)稅前準予扣除的項目優(yōu)先，因此實際稅率仍然過高。同時很大一部分優(yōu)惠政策地制訂還僅僅停留在解決殘疾人就業(yè)、廢舊物資回收再生等低技術層面，沒有把中小企業(yè)提升到是當今許多高新技術的發(fā)祥地、吸納社會新生勞動力的主渠道等這樣一種戰(zhàn)略地位來考慮，相關稅收優(yōu)惠政策制定的針對性。
三、建立中小企業(yè)法律保障體系的建議
許多發(fā)達國家在管理中小企業(yè)過程中都有一個共同的模式，就是通過國家立法，明確中小企業(yè)在國民經濟中的地位，規(guī)定中小企業(yè)在發(fā)展中的各種扶持政策措施，努力克服中小企業(yè)發(fā)展過程中的障礙，為其鋪平發(fā)展道路。縱觀各國中小企業(yè)立法模式來看，中小企業(yè)法律體系主要由中小企業(yè)基本法和涉及中小企業(yè)發(fā)展的各個方面的專門立法組成的。
（一）加緊制定出臺中小企業(yè)基本法
中小企業(yè)基本法是促進和保護中小企業(yè)全面發(fā)展的基本法律制度，是中小企業(yè)法律保障體系的基礎和核心，是國家管理和扶持中小企業(yè)的根本法。基本法是政府管理和扶持中小企業(yè)的依據(jù),也是立法機關制定中小企業(yè)某一方面專門法規(guī)的依據(jù)和行政機關制定具體扶持政策和方案的依據(jù)。我國于2003年1月1日正式實施的《中小企業(yè)促進法》是我國第一部關于中小企業(yè)的專門立法，受到了中小企業(yè)的歡迎，一些學者專家認為是我國中小企業(yè)的基本法。但筆者認為我國的《中小企業(yè)促進法》還不是嚴格意義上的基本法。首先，《中小企業(yè)促進法》在主要內容上更多的是一些中小企業(yè)外部性的扶持措施，沒有涉及中小企業(yè)具體組織的設立、變更、終止、管理等；其次該部法律在很大程度上缺乏應有的剛性約束，沒有提供實質性的實施措施，可操作性不強。
基本法應明確立法宗旨、政策目標、中小企業(yè)的劃分標準和范圍、國家對中小企業(yè)發(fā)展各個方面的扶持措施、中小企業(yè)專門的主管機關等等。如日本，二戰(zhàn)后以日本為代表的后起發(fā)達國家，由于中小企業(yè)支撐著國家的基礎經濟，為了對中小企業(yè)采取扶持和保護政策，也制定了《中小企業(yè)基本法》。因此針對我國中小企業(yè)茁壯發(fā)展的現(xiàn)狀，應急需加強中小企業(yè)的立法，最重要的是制定我國的《中小企業(yè)基本法》，確定中小企業(yè)在我國國民經濟中的地位，并以此為基礎、核心，構建我國扶持中小企業(yè)發(fā)展的法律保障體系。
（二）進一步完善中小企業(yè)融資法律制度
近年來中小企業(yè)的發(fā)展趨于緩慢，阻礙中小企業(yè)發(fā)展的問題越來越多的暴露出來，特別是在跟大企業(yè)競爭時，其弱勢地位和不足更是明顯。究其原因，其中一個重要原因就是缺乏對中小企業(yè)的強有力金融支持，缺乏國家的財政支持。縱觀國外發(fā)達國家無不把資金支持作為扶持中小企業(yè)重要扶持手段，從銀行貸款、股票發(fā)行、企業(yè)債券發(fā)行等方面予以優(yōu)惠政策。例如日本根據(jù)1948年的《中小企業(yè)法》設立了專門金融機構,以金融、組織協(xié)會、診斷指導為三大服務重點，支持中小企業(yè)的發(fā)展。進入高速增長期后，又頒布了《中小企業(yè)信貸保護法》；針對中小企業(yè)融資困難，建立了地方銀行、相互銀行、信用金庫、信用組合等金融機構，分別提供不同層次的金融服務。此外，日本還建立信用輔助制度來防范和分散風險，分別由政府出資成立的中小企業(yè)信用保險金庫和民間信用擔保協(xié)會給中小企業(yè)提供擔保，以分散民間金融機構對中小企業(yè)貸款的風險。
我國以往也制定了一些法律，在《中小企業(yè)促進法》正式頒布實施前中小企業(yè)融資主要適用《公司法》、《擔保法》、《證券法》等，還有如有關城鄉(xiāng)集體企業(yè)、私營和個體企業(yè)的專門立法以及涉及稅務、工商行政管理以及勞動工資等方面的法規(guī)，為中小企業(yè)的廣泛建立和發(fā)展提供了一定的法律保障。但是事實上，中小企業(yè)很難從這些途徑獲得資金，銀行往往出于種種原因而不愿貸款給中小企業(yè)，即使愿意開展中小企業(yè)貸款業(yè)務，也往往設置了繁雜苛刻的條件和手續(xù)。而如果想通過證券市場發(fā)行股票或債券融資，就必須符合現(xiàn)行《公司法》和《證券法》對股票、債券等直接融資關于注冊資金、盈利性以及內部管理等諸多方面的嚴格條件，這些條件中小企業(yè)往往難以達到。[梁東新：“論我國中小企業(yè)的立法保障”，“武漢科技大學學報”，2003年6月第5卷第2期。]《中小企業(yè)促進法》正式頒布實施后，中小企業(yè)融資的這種尷尬的局部得到一定的緩解，確定了政府加大財政投入給予支持，拓寬了融資渠道。但是由于該法本身存在的缺陷，使得這些法律條文的規(guī)定更像是一些政策原則，很難落實到實處。
構建中小企業(yè)金融支持體系，改善和優(yōu)化中小企業(yè)的融資環(huán)境直接影響著中小企業(yè)的生存發(fā)展乃至影響一個國家的產業(yè)組織結構和市場競爭能力。我國在這方面要做的是：(1)加大政府宏觀政策的支持力度，加強中小企業(yè)金融方面的專門立法，明確法律在金融信貸、技術開發(fā)、稅收負擔、價格保護等方面給中小企業(yè)的保護支持，為其創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，確保中小企業(yè)經營和融資的順利進行；（2）深化國有商業(yè)銀行的改革進程，加大國有商業(yè)銀行對中小企業(yè)的支持力度，加快國有商業(yè)銀行向獨立的商業(yè)銀行轉變，在大力加強金融風險防范的前提下，積極探索新的途徑和方式加大對中小企業(yè)的支持力度，重構商業(yè)銀行與中小企業(yè)的關系；（3）積極發(fā)展中小銀行及地方性中小金融機構，組建中小企業(yè)銀行專門為中小企業(yè)提供融資服務，并充分發(fā)揮其作用，使其成為中小企業(yè)融資的最主要渠道；（4）加快建立和健全信貸擔保或保險體系，為中小企業(yè)提供信用支持和資金幫助，建立信用信息征集與評價體系，實現(xiàn)中小企業(yè)信用信息查詢、交流和共享的社會化，推進和組織建立中小企業(yè)信用擔保體系，推動對中小企業(yè)的信用擔保，為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件，鼓勵各種擔保機構為中小企業(yè)提供信用擔保；鼓勵中小企業(yè)依法開展多種形式的互助性融資擔保。(5) 應該制定專門的《中華人民共和國民間融資法》，從法律上肯定民間融資的地位。迄今為止，我們關于民間融資的法律法規(guī)仍然分布于眾多的法律部門中，沒有一部專門的法調整民間融資活動，限制了民間融資活動的發(fā)展。制定專門的民間融資法，嚴格區(qū)分民間融資與“非法集資”的法律界定，為中小企業(yè)民間融資提供法律保障，開放一些領域為民間資本的進入，使民間資本成為中小企業(yè)融資有力的補充。2012年11月20日，因溫州金融改革而立項，涉及民間借貸、民間融資服務、民間融資組織等多方面溫州金融改革內容的《浙江省溫州民間融資管理條例》(草案)已經完成。浙江省人民代表大會常務委員會法制工作委員會已經召開2013年立法計劃項目《浙江省溫州民間融資管理條例》立法論證會。爭取在立法上規(guī)范民間融資，促進溫州民間借貸的合法化，并進一步明確營利性民間借貸的內涵和外延。溫州的《浙江省溫州民間融資管理條例》為制定統(tǒng)一的民間融資法提供了借鑒依據(jù)。

（三）進一步完善中小企業(yè)財政稅收法律制度
財政稅收優(yōu)惠政策是促進中小企業(yè)發(fā)展的重要手段之一，世界各國為了扶持中小企業(yè)的發(fā)展，都非常重視建立有利于中小企業(yè)的財政稅收法律政策制度，如稅收優(yōu)惠、出口補貼、政府優(yōu)先采購、政府財政支持等扶持政策。在日本，資本不超過一億日元的中小企業(yè)，其法人稅稅率要低于大企業(yè)，允許中小企業(yè)的應稅所得中的一部分免予交納所得稅，對技術含量高的中小企業(yè)所購入或租借的機器設備減免所得稅等優(yōu)惠政策，并有相關的法律加以確定。
我國目前實行的一些優(yōu)惠政策，雖然大部分并不是專為中小企業(yè)制定的，但從市場主體適用來看，基本上是中小企業(yè)。我國《中小企業(yè)促進法》也涉及了稅收優(yōu)惠問題，如第23條規(guī)定“國家在有關稅收政策上支持和鼓勵中小企業(yè)的創(chuàng)立和發(fā)展”；第24條規(guī)定“對失業(yè)人員創(chuàng)立的中小企業(yè)和當年吸納失業(yè)人員達到國家規(guī)定比例的中小企業(yè)；符合國家支持和鼓勵發(fā)展政策的高新技術中小企業(yè)；在少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)創(chuàng)辦的中小企業(yè)；安置殘疾人員達到國家規(guī)定比例的中小企業(yè)在一定期限內減征、免征所得稅，實行稅收優(yōu)惠。”但是遺憾的是, 《中小企業(yè)促進法》中并沒有直接規(guī)定具體的優(yōu)惠措施。中小企業(yè)作為市場主體適用的其他財稅政策規(guī)定散見于《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》、國家稅務總局《關于下崗職工從事社區(qū)居民服務業(yè)享受有關稅收優(yōu)惠政策問題的通知》、國家稅務總局《關于高新技術企業(yè)如何適用稅收優(yōu)惠政策問題的通知》、國務院關稅稅收委員會、海關總署、財政部、國家稅務局《關于運用稅收優(yōu)惠推動技術引進結構優(yōu)化的暫行規(guī)定》等。[國家經貿委中小企業(yè)司：《中小企業(yè)政策法規(guī)指導與實踐》，工商出版社，2002年版，第1～9頁。]
為了促進我國中小企業(yè)進一步發(fā)展壯大，加緊制定專門的法律法規(guī)，采取一系列財政扶持、稅收優(yōu)惠等政策措施，完善中小企業(yè)的財稅法律制度，加大對中小企業(yè)的扶持力度，確保有法可依，確立中小企業(yè)的扶持地位。我國應從以下幾個方面加以立法、出臺相關政策來完善該制度：（1）針對目前我國中小企業(yè)優(yōu)惠政策法律制度缺乏系統(tǒng)性，我們應該將現(xiàn)有的政策歸納總結，按照適度扶持原則，產業(yè)導向原則，公平原則等原則補充制定《中小企業(yè)稅收優(yōu)惠法》。進一步完善《新企業(yè)所得稅法》完善加速折舊制度，，對新版中小企業(yè)給予特別優(yōu)惠；允許納稅人資助選擇納稅方式等。（2）規(guī)范中小企業(yè)的稅收制度，加快清理、規(guī)范和完善當前的稅收政策，以立法的形式制定及明確以中小企業(yè)為受惠對象的統(tǒng)一稅收政策，對中小企業(yè)進行適當?shù)亩愂諆A斜，并加快清理針對中小企業(yè)的不合理收費；（3）增加財政投入，構建中小企業(yè)社會化服務的支持，我國應加快出臺相關法律，建立政府主導的綜合性服務體系，以確保在創(chuàng)業(yè)輔導、技術支持、信息咨詢、市場開拓、人才培養(yǎng)、國際合作等領域對中小企業(yè)的支持；（4）在財政允許的條件下加大對中小企業(yè)的財政補貼扶持，出臺相關扶持政策，以促進中小企業(yè)的的科技創(chuàng)新，鼓勵中小企業(yè)出口。
（四）健全中小企業(yè)法律實施機構
在健全法制的基礎上，還要有相應的管理機構來保證法律法規(guī)的實施，如果沒有強有力的法律實施機構以保證法律得到實施，那么法律只是一紙空文，沒有生命力，體現(xiàn)不出法律的作用。如美國、日本的中小企業(yè)廳都屬于此類機構，都成立專門的中小企業(yè)發(fā)展事務的行政管理機構，并從上到下形成完整的體系，主要是執(zhí)行法律政策，協(xié)調政府部門及其與中小企業(yè)的關系，支持中小企業(yè)開展技術創(chuàng)新活動并為其提供各種咨詢服務。我國國家發(fā)改委中小企業(yè)司是我國主管中小企業(yè)事務的最高行政管理機構，各地設有中小企業(yè)局，已確立了國家層面及各地區(qū)中小企業(yè)的管理組織體系。但是，我們從中看出的問題是中小企業(yè)司縱向的管理網絡并未自成體系，更困難的是促進中小企業(yè)發(fā)展的政策措施分別屬于不同的政府部門的職能，要靠發(fā)改委下的一個司去協(xié)調橫向的、與發(fā)改委平級的部門工作其難度可想而知。所以說這個機構體系是不健全的，橫向縱向都不健全，處于權力下位的中小企業(yè)司擁有的權力缺乏保障。
我國應該進一步加強對中小企業(yè)的集中管理，合理的設置以中央政府為主導，地方政府為基礎、民間團體為補充的中小企業(yè)管理體系，并且要進行相關立法，以立法的形式明確中小企業(yè)管理機構的權力。我國在這個體系上缺乏一個負責任的部門，中小企業(yè)司要有所作為，完成其職責，必須理順這兩個方面的關系：縱向上看，需要建立完善省、市、縣三級中小企業(yè)行政管理體系，并使之在中小企業(yè)司的領導下有效工作；橫向上看，必須對中小企業(yè)司有一個更高的定位，授其權力，使之有權力和能力來協(xié)調各個更高級別部門的工作。中小企業(yè)司的職責履行好壞，是整個中小企業(yè)法律保障體系的作用得以實現(xiàn)的關鍵，是政府扶持目標得以實現(xiàn)的保證，否則扶持只是一句空話。
四、結束語
中小企業(yè)法律保障機制的建立和完善不是一蹴而就的事情，正所謂法律是對客觀現(xiàn)象的一種表述，相關法律制度的出臺必須有成熟的客觀條件已經具備。隨著中小企業(yè)的發(fā)展，迫切需要一個完善的中小企業(yè)法律保障機制來保障中小企業(yè)的健康發(fā)展，為中小企業(yè)的發(fā)展保駕護航。中小企業(yè)法律保障體系的建立將真正保護并促進中小企業(yè)的良性運行，使其真正能為社會主義市場經濟的建設發(fā)揮作用，為中國經濟作出應有的貢獻。

參考文獻
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