非法占用農用地罪有關問題的探討(一)

 非法占用農用地罪有關問題的探討
[摘 要]隨著我國經濟建設的發展和各地開發力度的不斷加大，土地資源地利用和保護成為當前一個熱點問題，非法占用農用地的土地違法案件數量有上升趨勢。實踐中，非法占用農用地涉嫌犯罪的認定及移送存在幾個亟待解決的問題。
[關鍵詞] 非法占用農用地罪 犯罪客體 農用地
 從事國土資源執法工作多年，近三年來，我市國土資源執法監察隊伍對違法用地的查處，特別是對非法占用農用地違法案件的查處力度不斷加大，對于非法占用農用地涉嫌犯罪案件基本上都向公安機關進行了移送。據初步統計，近三年我市以涉嫌非法占用農用地罪移送案件共11起，公安機關立案偵查9起，有10人被追究刑事責任，有力地打擊了非法占用農用地犯罪行為，達到了打擊一個，震懾一方，教育一片的效果。但在實際工作中，由于對非法占用農用地罪理解不同，我們的行政執法人員在有些案件是否需要移送上常常發生爭執，難以達成一致意見，還有一些我們認為涉嫌非法占用農用地罪的案件在進行移送后，公安機關以證據不足或理由不充分等原因不予受理。實踐中，非法占用農用地涉嫌犯罪的認定及移送存在幾個亟待解決的問題，本文試在這方面作一些探索，求教于各位老師。
 一、非法占用農用地罪的演變及司法界定
 為加強土地的管理與保護，國家先后頒布了一系列土地保護法律、法規，但仍不能有效地控制非法占用土地的行為，由于改革開放，工業化和城市化進程所衍生和導致的“圈地熱”，使我國現有的耕地只能維持溫飽的臨界狀態。1986年的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)雖然對于亂占耕地及破壞耕地的違法行為作出了處罰規定，但并未規定對情節嚴重的應當追究刑事責任。如該法規定：對未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，并處罰款；超過批準的用地數量占用土地的，多占的土地按照非法占用土地處理。對那些在耕地上挖土、挖沙、采石、采礦等，嚴重毀壞種植條件的，或者因開發土地，造成土地沙化、鹽漬化、水土流失的，責令限期治理，可以并處罰款。為了加強對耕地的保護， 1997年3月修訂頒布的《刑法》增設了非法占用耕地罪。該法第三百四十二條規定：“違反土地管理法規，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者、單處罰金�！泵鞔_將非法占用耕地的行為規定為犯罪，意在強調通過刑事制裁加強對耕地的保護。1998年4月召開的第九屆全國人大常委會審議并通過了《中華人民共和國土地管理法(修改草案)》，進一步以附屬刑法的方式配合刑法加強對耕地資源的保護，嚴厲打擊非法占用耕地的犯罪行為。
 2000年，《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2000〕14號）對非法占用耕地犯罪進行了解釋，該司法解釋明確：1、非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上；2、“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染；3、如果行為人多次實施非法占用耕地的行為依法應當追訴的，或者1年內多次實施非法占用耕地未經處理的，按照累計的數額計算處罰。
 為了懲治毀林開墾和亂占濫用林地的犯罪，切實保護森林資源，2001年8月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《刑法修正案（二）》：將刑法第三百四十二條修改為“違反土地管理法規，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”這一修正案將原來《刑法》342條之中規定的“非法占用耕地”修改為“非法占用耕地、林地等農用地”，這不僅體現了黨和政府重視森林資源的保護，而且對該罪所侵犯的客體擴展到“非法占用耕地，林地等農用地”。從此，“非法占用耕地罪”改為“非法占用農用地罪”。
 雖然2001年《刑法修正案（二）》就已經將林地納入了刑法調整范圍，但具體如何認定和適用，直到2005年12月司法解釋才出臺�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋〔2005〕15號）對非法占用林地犯罪進行了明確：1、違法土地管理法規，非法占用林地，改變被占用林地用途，在非法占用的林地上實施建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、種植農作物、堆放或排泄廢棄物等行為或者進行其他非林業生產、建設，造成林地的原有植被或林業種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染，并具有下列情形之一的，屬于《中華人民共和國刑法修正案（二）》規定的“數量較大，造成林地大量毀壞”，應當以非法占用農用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金：（一）非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上；（二）非法占用并毀壞其他林地數量達到十畝以上；（三）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，數量分別達到相應規定的數量標準的百分之五十以上；（四）非法占用并毀壞本條第（一）項、第（二）項規定的林地，其中一項數量達到相應規定的數量標準的百分之五十以上，且兩項數量合計達到該項規定的數量標準。多次實施本解釋規定的行為依法應當追訴且未經處理的，應當按照累積的數量、數額處罰。
 刑法對罪名的修改特別是兩個司法解釋的出臺雖然明確了對破壞耕地和林地的行為達到一定標準的應當追究刑事責任，但在具體如何適用上仍然存在一定的問題。
 二、非法占用農用地罪適用存在的問題
 （一）非法占用農用地罪犯罪客體不夠明晰
 根據國家土地分類標準，農用地可分為耕地、林地、園地以及農田水利用地、養殖水面等其他農用地。依據上述兩個司法解釋的規定，農用地中的耕地和林地明顯屬于刑法調整的范疇。但對于除耕地和林地外的其他農用地是否屬于非法占用農用地罪犯罪客體在實踐中爭議很大。
 在我們的實際工作中，對非法占用園地達到一定標準的是否需要移送公安機關爭議最為突出。在林業部門看來，茶、桑、水果等林木用地均為林地。1998年10月，國家林業局向浙江省林業廳發布《關于如何區分林地和園地的復函》，現引述如下：“…一、根據1998年8月29日第九界全國人大常委會第四次會議修訂的《土地管理法》第四條第三款的規定，‘園地’不屬于一種單獨的土地類型。二、根據《森林法》第四條第三項和《森林法實施細則》第二條第二款等規定，茶、桑、水果等林木屬于經濟林，并且計算森林覆蓋率，因此其用地均為林地…�！倍�在國土資源部門看來，茶、桑、水果等林木用地應為園地而不是林地。雖然土地管理法在對農用地進行定義時沒有將園地作為一種單獨的土地類別進行表述，但在土地分類中園地卻一直區別于耕地、林地等農用地成為一種單獨的土地類別。根據現行的土地分類國家標準，園地包括果園（指種植果樹的園地）、茶園（指種植茶樹的園地）和其他園地（指種植桑樹、橡膠、可可、咖啡、油棕、胡椒、藥材等其他多年生作物的園地）。由于林業和國土部門在林地的劃分標準上不統一，造成我們在對非法占用園地達到一定數量標準到底是否涉嫌犯罪上無法把握，但更多的人傾向不作刑事案件移送。而且，由于林業和國土部門對林地的理解不同，對于同樣造成園地大量毀壞的案件，雙方可能作出截然不同的處理，對當事人來說也就不公平。國土部門可能會認為非法占用農用地罪的客體只有耕地和林地，而園地既不屬于耕地也不屬于林地，如果作刑事案件移送沒有法律依據，因此只需要對當事人進行行政處罰。而林業部門則會理所當然地將果園、茶園等園地作為林地來對待，并且其作出移送決定似乎法律依據還很充分，當事人就很可能會因此被追究刑事責任。
 草地是否屬于非法占用農用地罪的調整對象也是值得探討的個問題。自2001年非法占用農用地罪罪名確立以來，土地分類中一直將草地歸于農用地范圍。根據全國人大常委會的有關解釋和《草原法》的有關規定，草地應當屬于非法占用農用地罪的調整對象�！度珖�人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國刑法>第342條的解釋》中明確： “違反土地管理法規”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關行政法規中關于土地管理的規定。《草原法》第65條規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原，構成犯罪的，依法追究刑事責任�！钡�66條規定：“非法開墾草原，構成犯罪的，依法追究刑事責任�！绷硗�，筆者查閱了《中華人民共和國草原法釋義》，其中有這樣的表述:“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法使用草原，構成犯罪的，依照刑法第三百四十二條的規定處罰”。但是，對出現的非法占用并大量毀壞草原的行為，達到什么樣的標準才涉嫌犯罪，并沒有明確的司法解釋予以界定。因此在司法實踐中，仍沒有一個明確、清晰的法律規定去遵循，造成毀壞草地情節嚴重的行為有些受到了刑法的打擊和處理，有些卻沒有受到刑法的制裁。
 還有人認為，既然刑法第三百四十二條表述非法占用農用地罪的客體為“耕地、林地等農用地”，那么養殖水面、濕地等其他農用地也應作為非法占用農用地的犯罪客體。因為養殖水面、濕地也是保護國家生態環境，有利于生態平衡的，只要是對生態環境構成嚴重破壞的，就應受到刑法保護。筆者認為在沒有法律或新的司法解釋予以明確的情況下，不能隨意擴大非法占用農用地的客體范圍。
 另外，毀壞林地進行移送的問題也特別值得注意。根據林業法的規定，森林可分為防護林、用材林、經濟林、薪炭林、特種用途林，《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定“非法占用并毀壞防護林地、特種用途林地數量分別或者合計達到五畝以上”以及“非法占用并毀壞其他林地數量達到十畝以上”應當追究刑事責任，所依據的林地類別是林業法的規定。2007年8月，中華人民共和國質量監督檢驗檢疫總局和中國國家標準化管理委員會聯合發布了《土地利用現狀分類》，標志著我國土地利用現狀分類第一次擁有了全國統一的國家標準。在該分類標準中，林地分為有林地、灌木林地、其他林地。由于分類標準的不統一，對于非法毀壞林地10畝以上的案件，國土資源部門應當依法進行移送，但對于非法毀壞林地5畝以上不足10畝的土地違法案件，是否也要進行移送就要考慮跟林業部門銜接了，如果林業部門確定為防護林、特種用途林以外的其他林地，就不應當進行移送，如果林業部門確定為防護林、特種用途林，那么就應依法進行移送。在這種情況下，國土資源部門的工作難度和行政成本就會大大增加，而且具體應當由林業還是國土部門進行移送也會產生大的爭議。
  （二）、“改變被占用土地用途”規定缺乏全面性
 刑法修正案（二）釋義中對“改變被占用土地用途”是這樣表述的：“是指未經依法辦理農用地轉用批準手續、土地征用、占用審批手續，非法占用耕地、林地、草地等農用地，在被占用的農用地上從事建設、采礦、養殖等活動，改變土地利用總體規劃規定的農用地的原用途。如占用耕地建設建筑物，開墾林地、草地種植莊稼、占用林地挖塘養蝦等。”

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