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試論行政訴訟的舉責(zé)任(二)

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二、被告的舉證責(zé)任

《中華人民共和國行政訴法》第32條規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。”這就確定了我國的行政訴訟制度采取的是被告負(fù)舉證責(zé)任的舉證責(zé)任分配原則。從我國的社會現(xiàn)實(shí)和法律環(huán)境來看，被告承擔(dān)舉證責(zé)任為原則的舉證責(zé)任制度仍然是我國現(xiàn)階段行政訴訟舉證責(zé)任制度的最佳選擇。理由是：

1、行政機(jī)關(guān)與行政相對人相比，更有舉證能力。從世界當(dāng)代行政法理論和實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守“先取證，后裁決”的依法行政原則，做出具體行政行為必須符合法定程序。因此，在具體的行政行為中，行政機(jī)關(guān)做出具體的行政行為，表明行政機(jī)關(guān)當(dāng)然掌握著裁決的證據(jù)和理由，這是由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)單方的意志所決定的。同時，在具體行政行為中、在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的能力也顯然比作為具體行政行為相對人的行政訴訟的原告要強(qiáng)得多，在行政法結(jié)構(gòu)中，具體行政行為相對人是處于弱勢的。加之，行政機(jī)關(guān)是行政權(quán)利的主張者，而行政訴訟審查的是作為被告的行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為的合法性而不是作為原告的行政相對人的具體行為的合法性。因此，行政機(jī)關(guān)必須合法地運(yùn)用行政權(quán)力，而且必須在行政訴訟中向人民法院主張事實(shí)和證據(jù)，即主張自己的行政行為是合法的。

2、行政訴訟所要解決的是被訴具體行政行為的合法性問題而不是合理性問題。由于具體行政行為是由行政機(jī)關(guān)作出來的，行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)掌握著必要的技術(shù)手段和工具，了解職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)規(guī)范性文件，并享有一定的自由裁量權(quán)，為具體行政行為收集證據(jù)并作出具體行政行為理所當(dāng)然的是作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍內(nèi)的事情。所以作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對它所做出的具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。

3、行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，是行政法治原則的要求。當(dāng)代行政法治原則的基本要求是行政機(jī)關(guān)必須依法行政，行政機(jī)關(guān)作出的任何具體行政行為都必須建立在有充分證據(jù)證明的事實(shí)基礎(chǔ)之上，否則，行政機(jī)關(guān)就是在憑想象辦事，就是一種行政專斷，甚至有濫用職權(quán)的惡意。讓作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中承擔(dān)舉證責(zé)任，有利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，促使行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時切實(shí)做到“先取證、后裁決”。

4、如果在制度設(shè)計上強(qiáng)調(diào)行政訴訟原告的舉證責(zé)任，在行政權(quán)力過于膨脹的今天，就會可能造成行政訴訟出現(xiàn)嚴(yán)重扭曲的后果，而且在目前行政訴訟阻力很大的情況下，過多地限制原告的訴權(quán)，會阻礙行政訴訟的發(fā)展，最終導(dǎo)致背離行政訴訟的宗旨。

三、對現(xiàn)行法規(guī)的反思

我國現(xiàn)行行政訴訟法中有關(guān)行政訴訟證據(jù)規(guī)則的規(guī)定難以解決實(shí)踐中復(fù)雜的證據(jù)問題。2002年7月24日最高人民法院公布了《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），《規(guī)定》中有關(guān)行政訴訟舉證責(zé)任制度的規(guī)定，為行政審判的順利進(jìn)行提供了科學(xué)可行的依據(jù)。但是，我國現(xiàn)有的行政訴訟舉證責(zé)任制度仍存在著許多值得商討的問題。

盡管《若干規(guī)定》在強(qiáng)化被告的責(zé)任和保障原告的權(quán)利方面作出了很大努力，但由于我國行政訴訟制度本身的缺陷，使得《若干規(guī)定》也難免有不完善的地方。其中主要是被告僅就部分具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任。我國行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，而不審查抽象行政行為和合理性問題，使我國司法審查的范圍相對較小，不能適應(yīng)社會發(fā)展。因此，《若干規(guī)定》也不能突破行政訴訟制度本身的缺陷，對被告的舉證責(zé)任作擴(kuò)大解釋。行政訴訟證據(jù)的范圍要比其他的訴訟廣泛、行政訴訟的證據(jù)除了行政機(jī)關(guān)作為行政決定的事實(shí)根據(jù)之外，還有行政機(jī)關(guān)作出決定的法律法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件等法律依據(jù)，在某種意義上來講，也是行政機(jī)關(guān)作出決定證據(jù)之一，這類證據(jù)本身是在其他訴訟過程中很難存在的一種證據(jù)。然而，有些法律依據(jù)本身的合法性問題，還有待證明，如何在訴訟中加以適用，無法確定。這可能會增加訴訟的成本，由于處于弱勢地位的原告無法承擔(dān)長期的訴累而不利于保護(hù)其權(quán)利。不過，《若干規(guī)定》還是開啟了我國行政訴訟證據(jù)制度的新局面，在總體上確立了對原告權(quán)利的保護(hù)，對被告責(zé)任的強(qiáng)化。有利于樹立司法權(quán)威，改變政府的官作風(fēng)，推進(jìn)現(xiàn)代法治建設(shè)，使行政訴訟真正體現(xiàn)維護(hù)公民合法權(quán)益的立法宗旨。

通過上述分析，在行政訴訟中，僅僅由被告承擔(dān)舉證責(zé)任或者僅僅由原告、第三人承擔(dān)舉證責(zé)任都是不切實(shí)際的。因?yàn)樾姓䴔C(jī)關(guān)也并非在任何時候都擁有舉證優(yōu)勢，而且一律要求行政機(jī)關(guān)舉證不利于減少不必要的訴訟。同樣，由原告、第三人完全承擔(dān)舉證責(zé)任，會導(dǎo)致雙方當(dāng)事人在訴訟中的地位進(jìn)一步不平等，不利于促使行政機(jī)關(guān)依法行政，發(fā)揮行政訴訟的監(jiān)督作用。因此在行政訴訟中合理分配舉證責(zé)任十分重要。首先，我國建立行政訴訟制度的主要目的是為了防止行政機(jī)關(guān)違法、越權(quán)和濫用權(quán)力，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。《行政訴訟法》第1條明確規(guī)定：“為……維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法�！币虼�，行政訴訟法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種司法監(jiān)督性，以保護(hù)相對人的弱者地位，與強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行抗衡。

因此在行政訴訟的證據(jù)制度中，被告應(yīng)負(fù)強(qiáng)舉證責(zé)任是有法律根據(jù)的，是被告行政機(jī)關(guān)依法行政原則在司法程序的合理延伸。其次，在行政訴訟中的大部分情況下，被告行政機(jī)關(guān)相對于原告、第三人具有強(qiáng)舉證能力，但并非在所有情況下被告的舉證能力均強(qiáng)于原告、第三人，例如在證明原告因被告行政行為而受損害的事實(shí)問題上。因此，在行政訴訟中的一些情況下，應(yīng)體現(xiàn)公平的法律精神，由原告適當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。再次，根據(jù)舉證責(zé)任的一般原理，當(dāng)事人的舉證應(yīng)圍繞其主張而展開，即在行政訴訟中，對任何一項(xiàng)爭議點(diǎn)，兩當(dāng)事人雖然舉證責(zé)任不同，但任何一方當(dāng)事人，只要提出一種事實(shí)主張，都至少應(yīng)對此主張承擔(dān)提出證據(jù)責(zé)任，即行為意義上的舉證責(zé)任，來證明此事實(shí)主張的存在，否則其主張被法官承認(rèn)的可能性為零。所以在行政訴訟中，原告提出具體行政行為違法的主張，其就應(yīng)該至少承擔(dān)提供證據(jù)證明此具體行政行為存在的責(zé)任。任何一個有理性的人都可以想象，假如原告沒有提出證據(jù)證明此具體行政行為的存在，其主張被法官接受的可能性是不存在的，最終或是被駁回或是被不予受理。因此，在行政訴訟中，原告承擔(dān)一定的舉證責(zé)任，不但有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，而且在理論上也是舉證責(zé)任原理的必然要求。鑒于以上分析，筆者對行政訴訟中的舉證責(zé)任作如下劃分：

1、被告的舉證責(zé)任（1）具體行政行為合法，它包括兩個方面，一是實(shí)體合法，即證明具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)正確、作出的處理結(jié)果合法等；二是程序合法，即應(yīng)證明具體行政行為是依照法定的程序作出的。（2）行政處罰合理，即證明根據(jù)相對人的違法行為、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害所作出的行政處罰是合理的。（3）不作為行政行為的合法性，即應(yīng)證明其不履行或拖延履行法定職責(zé)的合法性。（4）行政賠償訴訟中的有關(guān)事實(shí)，包括證明不予賠償或減少賠償數(shù)額方面的有關(guān)事實(shí)。（5）其他程序方面的有關(guān)事實(shí)，如證明原告或第三人不適合的事實(shí)，證明原告起訴超過法定期限的事實(shí)等等。

2、原告的舉證責(zé)任（1）具體行政行為存在的事實(shí)，這是行政訴訟能否成立的前提條件，原告必須首先予以證明。（2）起訴符合法定條件的事實(shí)，即證明在起訴時符合行政訴訟法第41條的規(guī)定，有特殊要求的，符合特殊要求，例如需要復(fù)議前置的，已經(jīng)復(fù)議程序。（3）申請被告履行法定職責(zé)的事實(shí)，即證明在　不作為案件中，自己向被告已經(jīng)進(jìn)行了申請活動。（4）行政侵權(quán)造成的損害事實(shí)，即證明損害事實(shí)的存在和大小等。（5）其他相關(guān)程序事實(shí)，如申請先予執(zhí)行的事實(shí)等。

3、第三人的舉證責(zé)任（1）參訴符合法定條件，包括與被訴具體行政行為存在法律上利害關(guān)系，身份適格等方面的事實(shí)。（2）與其主張相聯(lián)系的其他待證事實(shí)，包括兩種情況：如第三人支持原告，其就必須對原告所需證明的事實(shí)負(fù)擔(dān)一定舉證責(zé)任；如其支持被告，其就必須對被告所需證明的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

馬懷德《行政訴訟證據(jù)問題》，載何家弘主編《證據(jù)學(xué)論壇》（第二卷），中國檢察出版社2001年版。

2.甘文《行政訴訟司法解釋之評論――理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社2000年版。

3.徐顯明主編《公民權(quán)利義務(wù)通論》，群眾出版社1991年版。

摘自《人民法院報》第四版《近50萬件“民告官”意味著什么》　新華社記者　田雨

5.摘自《人民法院報》第三版《最高人民法院副院長李國光就當(dāng)前行政審判工作答記者問》

6.巫宇生主編：《證據(jù)學(xué)》，群眾出版社1990年版

王懷安主編：《中國子民事訴訟法教程》，人民法院出版社１９９２年版，第１５２頁

《大百科全書．法學(xué)》中國大百科全書出版社１９９６年版，第336頁

呂立秋主編：《行政訴訟舉證責(zé)任》，中國政法大學(xué)出版社２００１年版５５頁

馬懷德　劉東亮：《行政訴訟證據(jù)問題研究》，中國民商法律網(wǎng)2002年7月18日

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