電信行業政府規制的法律完善(三)

電信技術的發展，在不同程度上影響著電信業的自然壟斷特性。以近些年出現的虛擬運營商為例，通過除傳統運營商之外的企業進入數據通信市場，大大強化了市場的競爭，使這部分市場的特點發生了巨大的變化。但是同時，隨著云技術技術的發展，各大運營商大張旗鼓的擴建骨干網、數據中心，而忽視了相互之間的互聯互通性，又增加了用戶對跨運營商進行數據通信的難度和成本。以IDC數據機房為例，對各大運營商互通性良好的BGP線路成本是普通線路成本的二至三倍，給大量依托于電信數據互通為基礎的企業帶來了額外的成本支出。如果不能進一步健全和完善法律體系，將很難從根本上解決如何以健康的、常態化的政府規制，促進市場良性競爭發展的問題。

而目前國際上衛星通信技術的發展，使數據通信市場格局又面臨新的變化。衛星通信技術不再受地面基礎設施的制約，一定程度上有助于打破壟斷。但是衛星的發射資源、空間資源天然的自然壟斷屬性，使如何對這類新興的通信服務企業進行政府規制面臨巨大的挑戰。同時還需要考慮如何對跨國企業進入中國市場進行有力的管轄。相應的規制行為的法律建設，不僅僅需要考慮本國的情況，同時也要兼顧國際貿易的管理與規范。

三、關于完善電信行業政府規制立法的思考

法律、法規先行，是一個現代、法制化的國家進行政府規制活動重要的前提條件。應當通過法律、法規的制定，取得社會共識，并在法律、法規的授權范圍之下，進行政府規制，使對整個電信行業的管理，能夠始終在法制的軌道上進行。

如前文所述，目前我國對電信行業的政府規制，主要依托于《電信條例》，存在著《電信條例》權威性不足，法律地位相對偏弱的不足，在法律執行等方面有模糊之處，給政府規制帶來法律授權范圍不夠清晰、與其他法律法規存在沖突可能性的問題。而如《反不正當競爭法》、《公司法》、《反壟斷法》等法律，比較偏原則性，更多的是考慮不同行業的共性，對電信行業的自身特點覆蓋不足，同時執法的方式、執法的主體也待探索和完善，因此應當盡快的圍繞電信行業的政府規制特性制定和頒布《電信法》。

而在《電信法》頒布之前，應當從如下幾個方面完善立法與執法，更好的改進我國對電信行業政府規制的執法行為：

（一）、加強反壟斷執法，進一步開放市場

由于電信行業的自然壟斷屬性，電信行業發展的核心問題之一是市場準入問題，市場準入也是電信行業充分進行市場競爭的必要前提。如果不存在新興的企業進入電信市場，就不可能存在充分的市場競爭。我國一直將嚴格的審批控制措施作為電信行業市場準入的條件。根據《電信條例》的規定，政府相關機構的事前審批是從事基礎電信業務前置條件，從事增值電信業務也需要獲得事前審批。這樣的審批事實上成為了特許經營許可，審批部門的自由裁量權發揮很大作用，即使在被審批人完全符合相關法律發揮的要求下，審批部門仍然可以作出不予批準的裁決，阻止其進入市場。在這樣的過于嚴苛的市場準入制度之下，不論是固定通信業務還是移動通信業務領域、增值服務業務領域，我國的整個電信行業市場基本上仍然維持的是壟斷格局。

以前些火爆的虛擬運營商概念為例，在行政部門自有裁量之下，諸多企業無法獲得經營數據流量的許可，公眾呼聲極高的虛擬運營商進入市場打破運營商原有壟斷格局的預期，成為過眼煙云，電信行業市場依舊濤聲依舊。

目前中國市場上幾個大的運營商中，除了中國聯通接近于市場新進入者以外，其他的運營商均是原有運營商反復拆分調整的結果。這也說明了中國的電信行業市場的市場準入制度，并沒有給電信市場帶來新進入者，并沒有促進電信市場的市場競爭。所以，國家需要在《反壟斷法》、《反不正當競爭法》、以及將來要制定與頒布的《電信法》中改進目前市場準入審批的制度，對進入條件做出更為清晰的規范，進一步打破市場壟斷和行政壟斷的體制，開放市場。

（二）、清晰化政府規制執法主體分工

除了打破壟斷、引入競爭，電信業改革另一個重要的措施是如何加強監管、進一步規范市場秩序。目前，我國的電信業監管制度并不完善，監管機構本身職能的模糊化，同時又常承擔政策制定與執行的重任，角色不清晰。而我國政府又存在著相當多的部門在市場準入、價格制定等方面有執法權，一方面與電信監管部門的監管職能交叉重疊，另一方面又常造成三不管的狀態，某些領域無部門負責。同時執法部門的手段與方法又常落后于市場開放的步伐，經常對一些新生事物管制缺位，等待新的技術、新的壟斷方式已經造成較大社會影響才施以管制的弊端。

在復雜多變的市場和技術環境下，需要全面的對電信行業監管機構的執法責任、范圍、分工進行梳理，體系化的推進監管機構的建設，奠定好電信行業的發展的制度基礎。一方面，應當基于現有的法律法規體系，明確政府各個部門在電信行業政府規制行為中所扮演的角色，確定好各自的分工與職責，避免沖突的發生，減少政府規制的監管盲區。另一方面可以通過完善行政法規，建立各部門之間的協調機制，確保在政府規制過程中各機構有效的各司其職。

在現有法律法規體系允許的情況下，亦可以考慮設立獨立的規制機構。針對電信行業設立獨立規制機構是國際上其他國家政府的通行做法。將規制機構與電信行業主管部門的適當分離，可以有效的實現與運營商的獨立與分離，減少外部干預。獨立規制機構在執法過程中，應當將管理過程公平、公開。并且應當全面覆蓋整個通信領域，實現全面的管理。

（三）通過立法優化聯互通機制

電信行業的本質是解決人類社會的信息流動問題，因此互聯互通應當是電信各類法規中的重中之重。而無論新的電信技術如何層出不窮，只要把握住互聯互通的原則，一定是有利于促進電信業自然壟斷屬性的降低，是政府規制所必須選擇的方向。

互聯互通包括數據的互聯互通，例如美國FCC著名的網絡中立監管原則，要求運營商向每一個用戶提供訪問數據內容、接入設備、服務提供商的自有選擇權。同時互聯互通亦應包括電信身份的自由選擇。隨著信息化社會的發展，人們的數字身份的價值越來越高，甚至代表著巨大的無形資產。而在國內運營商通過限制人們數字身份的自由轉移，事實上導致電信市場的非充分競爭，給新進入市場的競爭者制造了巨大的障礙。

促進電信市場有效的競爭，必須完善互聯互通機制，同時還有利于提高電信業務量，確保國家、社會在電信基礎設施上的巨大投入有更高的利用率，促進電信行業的進一步發展。

完全依賴市場機制決絕互聯互通機制容易遇到一些問題，企業在追求利潤最大化的工程中常常會利用壟斷優勢制造障礙，因此必須依賴于法律法規的完善，和政府的積極有效干預，才可以進一步完善互聯互通機制。當前的法律法規體系對互聯互通有作出框架性的約束，但是因為偏概念化、原則化，可執行性不強。政府應當利用好法律賦予的權限，積極主動的制定、頒布一些適應于技術發展和市場發展的行政法規，更及時的推進互聯互通，為市場競爭創造良好的條件。