電信行業政府規制的法律完善(二)

而針對電信行業自身特性，我國通過《中華人民共和國電信條例》，為相關政府規制行為提供了主要依據。該條例由2000年中華人民共和國國務院令第291號所公布；根據2014年和2016年分別完成了第一次修訂和第二次修訂。該條例屬于行政法規。條例中涉及政府規制的部分，主要設計了包括電信業務許可制度、網間互聯協議質量管控及資費、電信資費監管、電信資源規劃與管理方式，四部分的框架性內容。同時《電信條例》確定電信行業的規制主體單位，包括國務院信息產業主管部門和省、自治區、直轄市電信管理機構。

現行的《電信條例》對政府的電信規制行為只做了原則性的規定，它給監管政策的具體執行留下了較大的自由空間。國務院的信息產業主管部門是中華人民共和國工業和信息化部，還頒布了一系列部門規章作為補充，如《電信網間互聯管理暫行規定》、《電信網碼號資源管理辦法》、《電信服務標準(試行)》、《互聯網信息服務管理辦法》等。全國各地地方政府也出臺過一些地方性的政府規章，這些法律、規章構成了我國電信行業的法規體系框架，為我國政府各級電信業管理機構依法監管奠定了法制基礎。

同時，我國電信業政府規制的一些重大具體行為、事件主要依賴于國務院及其下屬單位下發的文件。例如在1999年、2001年和2008年，我國政府組織的對中國電信行業的三次拆分。例如2013年至2014年虛擬運營商牌照的頒布等。

二、當前我國電信行業政府規制所面臨的問題

（一）、法制基礎不完善

雖然我國已經制定和頒布了《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國反壟斷法》等法律，但是針對于電信行業的，僅以行政法規的形式頒布了《電信條例》，與國際主流國家針對電信行業均有一部作為政府對電信規制依據的電信行業法律存在一定的差距。

行政法規在制定和頒布過程中，與一般法律不同，缺乏立法過程。甚至在邏輯上與其他法律存在一定的矛盾與沖突。在一般的法律原則中，特別法優先于一般法，上位法優先于下位法。以中央政府行政法規或者地方政府行政法規的形式提供政府規制的法律依據，在權威性上也存在一定的不足。有可能會導致執法機構無所適從。目前我國法學界、電信行業均存在著期望國家以立法的形式進一步完善電信行業法律法規體系的呼聲。

（二）、管轄分工不明確

目前我國針對電信行業的執法機構也存在不清晰、不明確的問題。依托于《反不正當競爭法》、《公司法》與《反壟斷法》，主要由工商管理部門負責對一般性的政府規制執法行為的執行。而《電信條例》明確將通信管理機關作為行業規制的執法機關。我國通信管理機關的監管方式為垂直監管，國務院工業和信息化部是電信行業的主管部委，負責相關規章制度的制定和下屬監管機構的管理，在工信部下設各省級通信管理局，負責各省通信行業的具體監管政策的執行，由此進行自上而下的行業監管。在工商管理部門和通信管理機關之間的具體分工到底如何，并不存在清晰的劃分。一些地方性行政法規的介入，使這樣的分工愈發混亂。例如2012年，哈爾濱市工商局啟動了“叫停電信收費不合法規則行動，對市內電信企業的電話計費標準、固定電話月租費等‘涉嫌侵害消費者合法權益的問題’進行集中整治”的行動，引發了極大的爭議，電信行業主管部門認為工商管理部門無權執法，而工商管理部門則認為根據法律效力高于行政法規的原則，不執法屬于有法不依。

另一個方面，我國目前的幾大運營商是有過去的郵電部分離所產生，雖然經過改革開發多年的發展，在大部分市場已經形成了企業自由競爭的局面，但是不可否認是的，相關企業的歷史背景，一定程度上也使得電信行業的壟斷關系難以完全破除。例如，近些年各家運營商為了爭奪市場互相設置互聯互通障礙的情況時有發生，監管機構也只能通過文件的形式對各家運營商的情況進行通報，卻沒有強有力的獎懲政策，使得這些所謂的“處理”也就不痛不癢的過去了，并沒有起到遏制市場不正當競爭的效果，用戶真實需求也無法得到保障。

同時在這樣的背景下，對電信行業的政府規制行為中，也缺少司法機構的介入與監督。

（三）、電信行業自身變化帶來新的挑戰