地方行政管理體制存在的問題與對策(二)

　　中央政府對于環(huán)境保護的態(tài)度非常重視，制定了一系列關于環(huán)境保護的政策法規(guī)，把保護環(huán)境上升到了基本國策的戰(zhàn)略高度。從中央政府的角度來看，由地區(qū)間的環(huán)境質量得到改善所帶來的外溢效應是不存在的，因為任何一個地區(qū)的環(huán)境質量得到改善都意味著整個國家的環(huán)境質量在不斷提高。但從地方政府的角度來看，對于環(huán)境保護的態(tài)度就比較復雜，因為環(huán)境本身具有外溢性和跨區(qū)域性等特點，該地區(qū)對環(huán)境問題加大投入進行治理，可能得到收益的并不是該地區(qū)而是鄰近的其他地區(qū)，這樣就使得一些地區(qū)忽視環(huán)境保護而片面地只追求經濟效益。在發(fā)展與環(huán)境的目標選擇上，地方的目標函數(shù)與中央存在差異。中央政府強調全局的經濟、社會發(fā)展與環(huán)境保護的可持續(xù)性，而地方政府的目標則明顯偏重于局部、眼前的經濟發(fā)展。在環(huán)境保護政策的決策與實施上，地方政府與中央政府存在著“討價還價”和“對抗”的傾向。地方政府在落實環(huán)境管理的具體政策時，會與中央政府的要求產生一些矛盾與沖突，而地方政府則會憑借自身所擁有的經濟資源和信息優(yōu)勢，以“上有政策、下有對策”的方式，盡可能地減少或避免自身利益的損失[2 ] 。所以，在環(huán)境管理中地方政府與中央政府存在一定的行為差異。有學者認為，從環(huán)境保護的縱向管理上來看，我國是以地域管理為主的管理體制，在這種體制下，各級政府的環(huán)境保護行政主管部門只對本級政府負責，在環(huán)境保護機構內部上級與下級之間只是一種業(yè)務指導關系，上級對下級缺乏應有的制約力，執(zhí)法過程中容易受到人為因素的干擾[3 ] 。由于區(qū)域間經濟發(fā)展的不平衡，不同地區(qū)對于環(huán)境污染問題的嚴重性和保護環(huán)境的重要性認識也不相同，因此，在資金投入上也存在著較大差異，有些地區(qū)投入了較多的資金用于環(huán)境保護，而有些地區(qū)則投入較少。這種現(xiàn)象必然造成地區(qū)之間環(huán)境管理力度上的不均衡，時間一長可能就會導致一些原來重視環(huán)境保護的地方政府向不重視環(huán)境保護的地方政府看齊，減少資金投入。即使某些地方政府一些有遠見的官員真的下大力氣治理本地區(qū)的環(huán)境，但由于環(huán)境的特殊性，我們也很難全面衡量其治理環(huán)境的業(yè)績，這就使得地方政府的環(huán)境保護流于形式。

　　（二） 地方環(huán)境管理機構在設置上不能滿足實際需要。

　　目前全國有不少環(huán)境保護部門，特別是縣級環(huán)境保護部門仍掛靠在城市建設系統(tǒng)上，僅屬于城市建設系統(tǒng)的一個部門，這種現(xiàn)象給環(huán)境保護的執(zhí)法工作造成了一定的障礙。城市建設往往引發(fā)一定的環(huán)境問題，而作為城市建設系統(tǒng)內的機構自然無法對其進行有效的環(huán)境監(jiān)督管理，環(huán)境監(jiān)管難免會流于形式。因為沒有獨立的機構，人員編制、工作經費等問題也都難以保障。有些地區(qū)環(huán)境保護部門內的自然保護監(jiān)督管理機構不健全或者根本沒有自然保護監(jiān)督管理機構，而環(huán)境污染防治和自然保護是環(huán)境保護工作中不可或缺的兩個部分，具有同等重要的地位。反映在機構的設置上，污染防治和自然保護監(jiān)督管理機構都應該進行強化，不能側重于任何一方。有些自然保護任務非常繁重的資源或農業(yè)大省，到目前為止還沒有自然保護監(jiān)督管理機構，有的省有自然保護監(jiān)督管理機構但力量薄弱。在一些縣和農村，環(huán)境和自然保護工作仍然很繁重，但機構的設置和人員的編制則遠遠不能適應實際需要，甚至還有些地方出現(xiàn)了沒有人管理這方面的工作的情況。

　　（三） 行政區(qū)劃的地方環(huán)境管理體制，不利于跨區(qū)域環(huán)境問題的協(xié)調。

　　環(huán)境問題具有較強的外部性和區(qū)域性，一個地區(qū)的環(huán)境污染可能會影響到周邊其他地區(qū)，往往會超越行政區(qū)劃的邊界，不受行政轄區(qū)界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環(huán)境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區(qū)域的特點。針對這一現(xiàn)象，設置相應的強有力的流域環(huán)境管理機構，同時制定與之相適應的流域環(huán)境保護立法就顯得尤為重要。

　　然而我國在這方面的建設還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會，但從隸屬關系、職責、權限的配置和法律地位上來看，該類機構并非強有力的流域環(huán)境管理機構。而我國目前實行的是以行政區(qū)劃為單位的環(huán)境管理體制，地方環(huán)境保護局隸屬于地方政府，這就使得一個有機的整體被這種體制分層切塊，個別地區(qū)為謀求經濟的發(fā)展而不惜損害其他地區(qū)的利益以及阻礙環(huán)境管理的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生。同時，由于部門之間的協(xié)調不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大[4 ] 。

　　（四） 中央政府監(jiān)督乏力，難以落實地方政府責任制。

　　依照《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方人民政府對本轄區(qū)內的環(huán)境質量負責。也就是說，環(huán)境質量的好壞，地方人民政府是責任主體，但相關法律既沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責任，如何保證其履行責任，也沒有明確規(guī)定如不履行職責應承擔何種責任[5 ] 。在經濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領導政績的主要標準的情況下，考核干部實行的是自上而下、以GDP 增長為依據(jù)的體系。在對地方政府官員進行政績考核時，各種經濟指標的完成情況仍然是重要的內容，尤其是GDP 的增長，把本地區(qū)的經濟生產總值、財政收入、企業(yè)規(guī)模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標，而對于政治和精神文明建設、和諧社會與黨的建設等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發(fā)展經濟的熱情，挫傷了地方提供環(huán)境保護等公共服務的積極性。“這就促使一些地方將完成經濟指標作為本地區(qū)發(fā)展的首要任務，把以經濟建設為中心片面地理解為以GDP 為中心，把發(fā)展才是硬道理片面理解為GDP 增長才是硬道理，不顧資源、環(huán)境的可承載能力，盲目上項目，搞投資，造成大量低水平重復建設，資源消耗和環(huán)境污染現(xiàn)象十分嚴重”[6 ] 。地方政府中的部分領導從個人和本地區(qū)的短期經濟利益出發(fā)，環(huán)境保護意識不強，缺乏緊迫感，甚至把環(huán)境保護與經濟發(fā)展對立起來，錯誤認為要大力治理污染、保護環(huán)境，就會阻礙本地區(qū)的經濟發(fā)展，影響政績目標的實現(xiàn)，甚至出現(xiàn)干擾環(huán)境執(zhí)法行為，明目張膽地保護污染和破壞環(huán)境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業(yè)采取暴力手段阻止環(huán)境執(zhí)法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區(qū)環(huán)境保護質量負責的義務，是否采取有效措施改善環(huán)境質量，仍然缺乏有效的機制和手段進行監(jiān)督和制約。

　　二、實現(xiàn)地方環(huán)境行政管理體制科學發(fā)展的思路。

　　（一） 按照政企分開的原則，轉變部門職能。

　　國家應將環(huán)境保護的執(zhí)法監(jiān)督作為各項工作的重點，由微觀管理轉為通過宏觀調控進行指導和服務，轉變工作理念，由單純的管理轉為真正的為基層和企業(yè)服務。不斷加強環(huán)境保護總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進環(huán)境保護事業(yè)單位的改革，理順中央與地方、環(huán)境保護部門與經濟發(fā)展部門的關系，初步建立起科學的行政運行規(guī)范。同時要結合我國的具體國情，在充分發(fā)揮中央與地方主動性、積極性的同時，運用必要集中和適當分散相結合的工作方法，把環(huán)境保護方面的法規(guī)、政策、標準等的制定權集中到中央，同時又要按照具體問題具體分析的方法，根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展存在的差異，環(huán)境標準可以結合本地的實際情況，采取不同的政策。而對于跨區(qū)域的環(huán)境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權限都應該集中到中央，將局部性的環(huán)境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權限放到地方，環(huán)境保護方面的國際合作問題其處理權限應該放到中央，而環(huán)境保護合作項目則可以放到地方，環(huán)境主管部門在工作中所起到的只是引導或指導的作用。

　　（二） 加強人員和機構方面的建設。

　　精簡機構主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強。從整個國家的發(fā)展趨勢上來看，在對其他國家機構進行精簡的情況下，對于環(huán)境保護方面的國家機構應該不斷加強。因為長期以來，地方政府只注重發(fā)展經濟，對于環(huán)境問題重視不夠，導致環(huán)境污染欠賬較多。在今后的發(fā)展過程中，仍然需要投入較多的資金對環(huán)境問題進行治理，但環(huán)境的改善需要一定的時間，在這段時間里現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境可能還會進一步不斷惡化，在將來的20 年甚至30 年里，我國的環(huán)境污染問題可能仍然不會有明顯好轉，所以，從整個國家的長遠發(fā)展來看，要實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展，就必須不斷加強環(huán)境保護。

　　（三） 健全環(huán)境保護跨部門以及中央與地方的協(xié)調機制。

　　環(huán)境保護政策離不開部門發(fā)展政策和國家的宏觀經濟政策。環(huán)境保護已經成為整個社會的責任，而不單單是某個部門的職能。要把環(huán)境容量、環(huán)境質量狀況和經濟發(fā)展對環(huán)境的影響、對資源的消耗、對生態(tài)系統(tǒng)的影響納入統(tǒng)計指標，使生態(tài)環(huán)境的承載能力也作為經濟社會發(fā)展水平的重要標志。要建立國民經濟綠色發(fā)展統(tǒng)計指標體系，不僅要有經濟指標，而且也要有環(huán)境指標、人文指標，用這些指標來衡量國家和地區(qū)的經濟水平，全面、科學、合理地評價地區(qū)、單位和干部的業(yè)績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權力機構，就需要順應政府機構改革的潮流，通過計劃、預測，綜合考慮潛在影響因素，協(xié)調各部門間綜合處理經濟、環(huán)境和社會的問題，加強跨部門的統(tǒng)一規(guī)劃與管理。在環(huán)境保護政策的落實上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環(huán)境保護的中央與地方的協(xié)調制度就顯得尤為緊迫。

　　參考文獻

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