淺議如何深化食品藥品監管體制改革保障食品藥品安全(二)

四是檢驗監測能力不能適應新職能需要。目前的食品檢驗資源散落在農業、工商、質監、衛生、食品藥品監管等部門，國家雖強調要整合檢驗檢測資源，但由于缺乏具體可行的方案和措施，檢驗檢測資源沒有完全整合，沒有完全發揮技術支撐的作用。

二、不斷深化體制改革，建立職權匹配、運轉高效、保障有力的食品藥品監管體制

隨著我國經濟社會的快速發展，人民群眾對食品藥品安全的需求日益增強，媒體對食品藥品安全問題高度關注，國家對食品藥品安全工作也空前重視，不斷深化食品藥品監管體制改革。針對現行食品藥品監管體制的運行情況，就如何深化食品藥品監管體制改革，確保公眾食品藥品安全，筆者認為應著重從以下三個方面進行強化。

（一）職權要匹配。當前，食品藥品監管部門承擔著食品生產、流通、餐飲消費的監管職能及食品安全辦公室綜合協調與監督的職責；承擔著藥品和醫療器械研制、生產、經營、使用的監管職責；承擔著食品藥品違法案件稽查辦理的職責，可以說任務艱巨，責任重大。食品藥品違法案件隱蔽性強、流動性大、時效性強、辦案成本高，而食品藥品監管部門一是執法權限小，可采取的特別手段少。拿今年剛發生的“福喜事件”來說，上海市食品藥品監管執法人員第一時間趕到廠房時，遭到保安的阻攔，直到警察到場，才讓食品藥品監管部門的執法人員進入檢查。這充分說明了國家賦予食品藥品監管部門的權限小了，監管對象特別是制售假冒偽劣、摻雜使假的違法犯罪分子不畏懼執法檢查人員手中的這點職權。因此，為保證能在第一時間查封現場、保全證據，有效控制假劣產品，最大限度降低和減少危害，國家應該賦予食品藥品監管部門執法人員予警察般的權力，能采取更多的強制措施，能在更廣的范圍展開調查。同時賦予食品藥品監管執法人員更高的職權，也在一定程度上震懾了違法犯罪分子。二是辦案程序復雜，成本高。食品藥品監管部門辦理違法案件，使用一般程序的案件，執法文書目錄有近3頁，文書項目達到50多項，一套完整規范的文書至少70頁，不要說還要制作文書，就是全面翻閱一下文書格式都需要很長時間。長期以來食品藥品監管部門哪怕辦理一個處罰60元的案件，也就是說查獲一盒貨值25元以上的假劣藥品，就要做這樣一套執法文書，而且這樣的案件有些還發生在偏遠的山區，執法人員往返的費用高、制作文書的時間長，這說明程序是規范了，但成本高了。食品藥品監管部門應放寬使用簡易程序辦理案件的處罰金額的限度，比如對公民處罰500元以下，對法人或其他組織處罰2000元以下。今年4月28日，國家食品藥品監管總局“違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定”④也沒有放寬辦理簡易程序案件的處罰金額限制。 

（二）運轉要高效。現行食品藥品監管體制，構建了縱向包括國家總局、省局、州市局、縣市局、鄉鎮監管機構，橫向包括檢驗檢測機構、稽查辦案機構的強大監管網絡，表面強大，實際上運轉效率低。表現在，一是機構改革上下不對應，一個下級的內設機構對應上級幾個內設機構的工作。比如本次改革，國家食品藥品監管總局取消了保健食品化妝品監管司，把保健食品納入食品范疇歸口管理，化妝品納入藥品范疇歸口管理，但大部分省、州局還設置保健食品化妝品監管的專門內設機構，導致工作上下不對應、不銜接。因此，國家應強調各級食藥監部門內設機構的一致性和協調性。二是監管一線和監管高層人員編制不合理，呈“剪刀差”。食品藥品監管工作的重點在基層、重任在基層，難點也在基層，而基層局、所的監管人員卻少得可憐。本次機構改革，國家食品藥品監管總局的人員編制從原來的197名增加到345名，增加了148名，增加75%，而省局、州市局、特別是縣市局，增設了派出機構、檢驗中心，但增加的人員編制遠未達75%。在整個食品藥品監管體系中，越往上，工作越宏觀，越往下，工作越具體、越繁雜，但人員編制卻與之不成正比，越是上級人員編制越多，越是下級人員編制越少。因此，國家應改變這種人員編制配備的格局，在核定人員編制時應向基層傾斜，才能讓食品藥品安全不在一線失守。三是行政審批事項和執法文書需進一步整合。目前食品藥品監管部門受理審批的有食品生產許可證及相關證件、食品流通許可證、餐飲服務許可證、藥品生產許可證、藥品GMP認證、藥品經營許可證（批發、零售）、藥品GSP認證、醫療器械生產許可證、醫療器械經營許可證等，名目眾多，難以管理。筆者認為，國家總局應科學分類，合并許可證，分食品、藥品兩大類許可證即可，至于什么環節、什么范圍可在許可證中注明。同樣，現行執法文書多樣化，有食品生產的、流通環節食品的、餐飲食品的、藥品的、醫療器械的。既然是一個部門執法，執法文書也應統一，具體案件用類別、編號等形式區分即可。

（三）保障要有力。食品藥品監管部門擁有的監管資源與承擔的重任極不適應，在監管機構建設、監管隊伍數量、執法技術配備、執法車輛裝備、檢驗檢測技術、檢驗檢測設備、檢驗隊伍編制等方面明顯不足，特別是取消省級以下垂直管理的體制后，省級以下食品藥品監管部門開展正常工作時捉襟見肘。一是工作經費投入不夠。由省級財政供給時，人頭經費達5000元/年，還有專項工作經費、檢驗檢測經費、執法車輛的基本費用等。實行地方政府分級管理后，由于縣域經濟發展不平衡，人頭經費銳減到每年500-1000元不等，執法車輛基本費用標準降低，更無專項工作經費，嚴重影響了監管工作的開展。各級政府應根據人口數量、轄區面積、監管任務等實際情況，核定經費投入，并隨著經濟社會的發展建立穩定增長的機制。二是檢驗經費不足。除上級監管部門安排的監督抽樣有檢驗經費補助外，大部分地方財政沒有將檢驗經費納入預算，致使監管部門無法根據本地工作實際開展更多批次的檢驗。各級政府應根據監管部門的意見，將檢驗檢測經費納入財政預算，及時撥付。三是辦公用房不足。隨著人員增加，原有的辦公用房已不能滿足辦公需要，特別是新設置的鄉鎮監管所，普遍面積狹小，甚至還要租房。國家應從全國的實際情況出發，統籌考慮食品藥品監管機構的辦公用房建設項目。四是檢驗檢測能力不足。在組建成立藥品監督管理局時，撤銷了縣市的藥品檢驗機構，只保留了州市級的藥檢所，隨著職能的增加，監管任務的加重，各級監管部門都要求成立檢驗機構，包括鄉鎮監管所也要成立檢測站。時至今日，縣市、鄉鎮的檢測機構無實質性進展，州市級食品藥品檢驗所的檢驗能力建設也沒有大的改觀。五是設施設備不能滿足工作開展的需要。各級政府應加大食品藥品監管部門的設施設備和裝備配備投入力度，在執法車輛、取證工具、信息化建設等方面加大投入，大部分鄉鎮監管所至今無交通工具，無任何執法辦案工具，工作成效不明顯。

 參考文獻

1、國務院：《國務院機構改革和職能轉變方案》，2013年，第2頁

2、國務院：《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，2013年，第2、3頁

3、全國人大：《中華人民共和國食品安全法》，第四條，2009年

4、國家食品藥品監管總局：《食品藥品行政處罰程序規定》，第四十二條，2014年