行政許可中的聽證制度略析(一)

行政許可中的聽證制度略析

[摘 要] 我國建國以后相當長的時間里，并沒有嚴格的聽證制度。《行政處罰法》、價格法相繼引入行政聽證會制度之后，在《行政許可法》中引入行政聽證會制度。很快就成為理論界和立法機關的共識。為此，《行政許可法》規定了聽證程序。與《行政處罰法》只規定行政機關依法申請舉行聽證的義務不同，《行政許可法》不僅規定了行政機關依申請舉行聽證的義務，還規定了行政機關主動舉行聽證義務。

[關鍵詞] 聽證制度 行政許可法 行政處罰法

一、聽證許可制度的歷史淵源及其價值基礎簡析

（一）歷史淵源

“hearing”意為聽取意見，一般譯作聽證，從詞源上即可看出是從國外傳入的，意為申辯、質證。在英美法上是古老的自然公正原則的要求，據稱上帝在當初作出決定之前就聽取了亞當的辯護，上帝說：“亞當，你在哪里？難道你沒有偷吃我戒令你不能偷吃的那棵樹上的果子嗎？”聽證制度最早是英國1215年的《自由大憲章》中有關公民的“法律保護權”的觀念和制度。聽證制度開始只適用于司法審判領域，體現公平和救濟原則，在自然公正原則的支配下，聽證成為司法審判活動的必經程序。后來，這種制度從英國傳到美國，美國又把它移植到立法和行政實踐當中，作為增加立法和行政民主化以及獲取信息的主要方法。第二次世界大戰后，聽證制度相繼相傳到日本和拉丁美洲等國家，隨著民主觀念的逐步拓展，聽證制度成為司法、立法和行政領域中一種行之有效的明主程序。

（二）價值基礎簡述

聽證制度是現代行政程序規則的核心內容。聽證程序是指行政機關作出行政為前給予當事人就重要事實表達意見的機會。通過公正、公開、民主的方式達到行政目的程序。行政許可的過程，以促使行政機關充分聽取各方意見，為做出正確的決定奠定基礎。從世界范圍來看，行政許可中的聽證是一種比較普遍的制度，凡行政許可可能涉及第三人利益，行政機關應當舉行聽證。不然，就是程序不合法，可以成為撤銷行政決定的理由。在行政許可程序中引入聽證制度，是行政許可法的一項重要舉措，具有十分重要的價值意義。其一，對于行政許可機關而言，由于各種原因，對實施行政許可應當掌握的信息可能不甚全面，很難投入大量的人力物力。通過聽證賦予相對人陳述意見、兼聽則明，保證行政許可的客觀、公平、公正；同時，將原本實際上掌握在個別工作人員手中的許可權利置之于公開狀態，置之于整個行政許可機關監督之下、相對人監督之下、社會監督之下，可以有效地保證許可決定的公正，防止腐敗現象。其二，對于相對人而言，聽證提供了他們參與許可機關決策的機會，提供了許可機關溝通的平臺，增加了他們保證自身權益的途徑和積極性，也增加了他們對許可機關的信任，使得許可決定更易被接受。相比行政復議和行政訴訟，聽證提供了對可能發生的行政許可爭議的事中救濟手段，使行政成本較低。

二、行政許可聽證制度各國立法與實踐梳理

聽證在立法上的根據可以追溯到英國1215年的《自由大憲章》。該憲章第36條規定：“自由民非依據國法予以審判者，不得逮捕或禁錮，也不得剝奪其財產，放逐外國，或加以任何危害。”其后的1345年的《自由律》也規定：“任何人不論其財產和身份如何，不得未經過正當法律程序，加以逮捕、禁錮，剝奪繼承權，或處以列刑。”美國在制定憲法時，要求行政機關對當事人做出不利決定時必須聽取當事人意見，所以，聽證是美國公民根據憲法正當法律程序所享有的權利。“二戰”后，德國、日本、意大利等戰敗國，對戰爭進行深刻反思，制定了新憲法，強調國民的主體地位，反映在行政領域，就是不再將國民視為行政管理的客體，開始重視國民對行政活動的事前、事中參與。聽證，作為體現行政公正、公開、民主的核心制度，也因此在大陸法系各國得到廣泛運用。由于行政法（學）在各國產生與發展背景不同，在行政制度領域中，其實踐功能與理論價值的最終確認經過了長期的發展過程。由于各國的具體情況不同，因此就有不同的理論和不同的解決方法。

在美國。聽取利害關系人意見的程序，統稱為聽證，分為正式聽證和非正式聽證兩種，行政機關可以采取從審判型聽證到非正式的談等多種聽證形式。比較著名的是比較聽證（comparative hearing）。來源于“阿什巴克爾判例”工“阿什巴克爾原則”。阿什巴克爾判例是電波管制領域的案例，在同一頻道的兩股電波和風射線，其物質上能相容，類似物質上不能相容的許可申請，是比較聽證經常的領域。此后，最高法院的判例逐漸將阿什巴克爾原則擴展到“經濟上相互排斥”（ecnomic mutual exclusive）的領域，當申請人就有價值收益的運營權進況爭性申請時，由于市場份額的局限性而無法同時容納幾個特照者，也必須舉行比較聽證。

在日本。聽證指行政機關做出影響相對人權益的行政決定時，就與該行政決定有關的事實及基于此的法律用問題，提供申斥意見，提出證據的機會程序設計；日本的1993年行政程序法：1.行政廳實行聽證時，必須在聽證前一定期間內將做出的利益處分的內容以及法律依據，構成不得益處分原因的事實，聽證的日期和場所，管轄聽證事務的組織名稱和所在地等事項書面通知相對人。2.相對人接到聽證通知后，可以委托代理人參加聽證。3.聽證由行政廳指定的職員及其他由政令所規定的官員主持。與聽證案件有法律利害關系的官員應當回避。

在韓國。將行政機關聽取當事人意見的形式分為三種“聽證”、“公聽會”和“提出意見”，分別適用于不同情況。《行政程序法》中規定，聽證是行政機關在做出行政行為之前，直接聽取當事人的意見，調查證據的程序。

在德國1976年行政程序法在聽證和當事人閱卷規定中，增加了保護公共利益的規定。如聽證與維護公共利益相矛盾的，行政機關可以取消聽證。

在中國臺灣地區聽證由各機關處長或其指定有公開的除外。聽證以主持人說明案由開始，當事人在聽證過程中有陳述意見、提出證據等權利。評價鑒定人或鑒定人所在地或居所地法院請求訊問之。

在我國《行政處罰法》中規定的聽政是指在行政機關做出行處罰之前，由行政機關指派專人主持聽取案件調查人員和當事人就案件事實及其證據進行陳述、質證和辯論的法定的程序。

三、行政許可聽證制度的立法規定及解讀

在我國，自1996年《行政處罰法》首次確立處罰聽證制度以來，已經先后建立了價格決策聽證制度和行政立法聽證制度。如今，聽證制度又一次被引入到行政許可領域，從而使聽證制度在我國的適用范圍日益擴大。

我國的相關立法規定

我國的行政聽證制度始創于1996年的《行政處罰法》，后在1998年施行的《價格法》中首次在中國將聽證制度引入行政決策領域，在《立法法》中又規定了價格聽證和立法聽證。原國家計委隨后于2001年7月至2001年12月相繼發布了《政府價格決策聽證辦法》、《關于公布價格聽證目錄的通知》和《政府制定價格行為規則》，后又于2002年11月制定了《政府價格決策聽證辦法》。2003年8月27日頒布、2004年7月1日施行的《行政許可法》中第四次引入了聽證制度，其內容與以往相比有了明顯進步和重大突破，充分體現了行政聽證制度在我國正日益完善與成熟。

此外，全國大部分省會城市及一些有地方立法權的城市都制定了有關價格聽證的實施細則。就實踐而言，自1998年《價格法》施行后，截止2001年底，全國各地物價部門召開了千余次價格聽證會，議題主要集中在教育、醫療服務、交通、電信、水電氣、景點門票等方面。而廣東省2001年12月的公路春運價格聽證會，使聽證會這種公眾參加影響社會政策的實踐模式在我們的生活中發揮著更大的作用。2000年《立法法》使聽證制度推進至行政立法領域。聽證制度作為“程序正義”在行政程序中的重要體現，在中國正呈不斷發展的趨勢。

我國的行政聽證制度目前主要集中于行政處罰行為，而行政許可聽證在實踐中已有嘗試，立法上也正在逐步完善。如根據《行政處罰法》第42條規定，行政機關在做出吊銷許可證或執照等處罰決定之前，行政機關當告知當事人要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的行政機關應組織聽證。又如，國土資源部于2004年11月底頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》就規定，在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，他們對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。

（二）立法規定解讀

《行政許可法》第46條中規定“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，行政機關應當社會公告，并舉行聽證”的情形，是對行政許可機關依職權主動進行聽證規定。目前，在我國法律、法規、規章中，對于行政許可行為的聽證，只是個別地做了規定。如《公共文化體育設施條例》規定：“城鄉建設確需拆除公共文化體育設施或者改變其功能與用途的，有關地方人民政府在做出決定前，應當組織專家論證，并征得上一級人民政府文化行政主管部門、體育行政主管部門同意，報上一級人民政府批準，設計大型公共文化體育設施的，上一級人民政府的批準以前，應當舉行聽證會，提取公眾意見”《外國投資者并購境內企業暫行規定》規定：“外國投資者并購境內企業設計本規定第19條所述情形之一，外經貿部和國家工商行政管理總局認為可能造成過度集中、損害消費者利益、妨害正當競爭的，應自收到規定報送的全部文件之日起90日內，共同或經協商單獨召集有關部門、機構、企業以及其他利害關系方舉行聽證會，并依法決定批準或不批準。”上訴規定中的聽證程序，主要是從公共利益的角度考慮的。隨著民