行政許可中的聽證制度略析(二)

四、我國行政許可聽證制度運行中的問題及爭點

我國建國以后相當長的時間里，并沒有嚴格的聽證制度。《行政處罰法》、《價格法》相繼引入行政聽證會制度以后，在《行政許可法》中引入行政聽證會制度，很快就成為理論界和立法機關的共識。為此《行政許可法》不權規定了行政機關申請舉行聽證的義務，還規定了行政機關主動舉行聽證的義務。根據《行政許可法》的規定，法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政可應當聽證的事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。我國正式制度與國外正式聽證制度相比較，在立法上尚存在許多問題。此外，我國關于聽證制度尚有一些基本問題存在一定混亂。

1.行政機關主動舉行聽證的范圍主觀性比較強，易引發爭議。《行政許可法》第46條規定的行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項。這一說法主觀性太強，在具體實踐中操作起來就很容易引發爭議。其次是行政機關應申請舉行聽證的范圍，《行政許可法》第47條將其限于“直接涉及申請人與他人之間重大利益”的行政許可，其含義也不是十分具本、明確，容易引發爭議。

2.對不公開聽證的例外情形未作規定。《行政許可法》第48條第2款規定：“聽證應當公開舉行。”但是，涉及國家機密、商業機密和個人隱私的事項，聽證可以不公開進行。對此各國均有相應規定，我國行政上罰法規定的聽證也是以公開為原則，不公開為例外。行政許未作類例似規定，似有疏漏。

3.關于利益關系人的范圍未作明確界定。賦予利害關系人的行政許可聽證權，是《行政許可法》的一個亮點。但是利害關系人的范圍如何確定，《行政許可法》卻未作明確規定。在美國，個人和組織實質的利益受到不利影響，而且這種不利影響的發生和行政決定的關系不是過分間接，就允許受害人參加聽證程序。在日本，聽證主要是申請人以外的人。在我國臺灣地區，因程序之進行將影響第三人的權利或法律上利益者，行政機關得依職權或者依申請，通知其參加為第三人。從《行政許可法》的規定可以看出，由于未明確利害關系人范圍無限擴大，由此引發爭議。

4.聽證主持人的公正性控制。行政許可聽證主持人是聽證的靈魂，聽證主持人的素質、地位及其權力對行政聽證的效果有著直接影響，決定著行政聽證參否有效發揮作用、程序是否公正以及行政行政許可的合法與公正。確保行政許可聽證主持人的公正性是當前亟需解決的突出問題。所以目前要探討的問題是怎樣才能使聽證主持人保持實事求是公正的立場，既要防止行政許可聽證主持人被行政機關架空，成為行政機關的“傀儡”，損害申請人或利害關系人的利益，又要防止行政機關許可聽證主持人變成申請人或利害關系人的“奴仆”，損害國家或其他人的利益。

5.在聽證的舉行程序上，缺乏相應的操作規范。行政處罰中聽證程序方面的問題：一是聽證程序不規范。聽證由行政機關指定由非本案調查人員主持，并應當由專人記錄。而實踐中聽證程序組織法律規定。二是有關聽證決策程序啟動的問題：目前，我國的決策聽證程序的啟動做法沒有統一，通常由政府主動啟動，個別情況下也可由利益相關人申請啟動，需要法律對啟動程序和啟動者做出具體明確的規定。

6.聽證通知、告知內容過于簡單化。《行政許可法》第48條第1款規定：“行政機關應當于舉行聽證的7日前將舉行聽證的時間、地點、不告知其他內容，申請人以外的其他利害關系人很難做出有針對性的充分準備。從各國行政程序法的規定上看，一般要求行政機關在通知中說明兩類事項：一是聽證將要做出決定的內容等；二是告辭申請人各店 的權利，如委托代理人的權利等。另外，聽證通知的方式最好以書面通知為宜，必要時，行政機關也可以以告通知。在申請人和利害關系人數量眾多，而聽證場所有限時，行政機關也可以通過抽簽、報名等方式，挑選利害關系人的代表參加聽證。但是行政機關應當事先公布有關規則，并且挑選過程應當公開、公正。

五、我國行政許可聽證制度完善的設想

《行政許可法》的頒布實施是我國社會主義民主與法制建設中的一個重要里程碑。聽證制度在我國《行政許可法》中得以確立，是我國行政管理制度的創新、規范有序的重要體現。這一制度無論是在無政府研究、制度構建，還是在規制權力、規范管理上，都具有重要的現實意義。但在我國法學理論界，對聽證制度的研究正處在初級階段，一些基本理論問題還在探討形成共識的過程中。在行政管理實踐領域，對聽證制度的實施正處在探索階段，一些基本運行機制還在總結分析的過程中。《行政許可法》對聽證制度的具體設計還不夠全面，一是聽證的范圍比較狹窄，法律用語比較含糊，操作性不強；二是聽證參加人的范圍比較小，公限于申請人和利害關系人；三是缺乏監督手段，救濟機制不健全；四是對聽證主持人的資格未作要求，等等。因此，為保證行政許可聽證制度價值的實現，必須完善和健全行政許可聽證制度，增加可操作性，增強實效性，實現公正性。

1.擴大聽證參加人的范圍。一方面，《行政許可法》規定，舉行聽證，行政機關在必要時予以公告。如果行政機關認為沒有必要而將聽證內容予以公告的話，那申請人、利害關系人以外的其他人是沒有機會參與聽證的。另一方人、利害關系人的利益，有時往往間接或者直接影響到第三方的合法權益，這機密、商業秘密或者個人隱私的外，行政機關在舉行聽證會之前，都應當進行公告，一切利害關系人，包括申請人、直接利害關系人、間接利害關系人。第三方“都有權申請參加聽證會“。

2.建立穩定的、高素質的、相對獨立的聽證主持人隊伍。《行政許可法》對聽證主持人的條件、素質、能力品格等方面未作規定，使得在實際工作中，確定聽證主持人具有一定的隨意性，直接影響著聽的效果。應建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍，聽證主持人必須具備較高的素質、具有公正品格、熟悉法律知識和相關領域的知識及管理經驗，通過特定考核程序或統一考試來確定資格，進行統一管理，并保障他們的獨立性。

3.健全行政許可聽證的法律監督制度。在實踐中，違反行政規定的。我們認為，違反行政許可聽證法律規定所做出的許可決定一律無效。申請人、利害關系人有權通過行政復議或行政訴訟的方式，維護自己的合法權益。