論行政賠償程序中確認(rèn)的取消(二)

如前所述，我國行政賠償程序兩種模式分設(shè)的主要理由便在于致害行為的違法性是否已經(jīng)依法確認(rèn)，未經(jīng)確認(rèn)者，選擇附帶模式一并處理，已經(jīng)確認(rèn)者，選擇單獨模式直接切入賠償問題，二者涇渭分明，各有適用的領(lǐng)域與實踐意義。一旦改弦易轍，在單獨提出行政賠償請求的程序中一并解決行為的違法性問題，則在很大程度上抹煞了兩種賠償模式的必要界限，附帶與單獨所區(qū)別者僅在于是否須經(jīng)歷賠償義務(wù)機關(guān)之先行處理程序，后續(xù)程序并無二致，所謂單獨提起的行政賠償訴訟也相應(yīng)的缺失了本應(yīng)具有的特性與功能。此外，行政行為之合法性審查與行政賠償系屬不同領(lǐng)域的爭議范疇，二者雖有一定聯(lián)系，但各自的構(gòu)成要件不同，審理方式有別，更適合于通過不同的程序途徑分而治之，而不便于統(tǒng)一處理。事實上，即便是附帶賠償模式，對于行政行為的合法性問題與行政賠償問題也是分別處理的。因此，實有必要將僅處理賠償問題的程序獨立出來，以行為的違法性確認(rèn)為其啟動要件。在單獨提出行政賠償請求的程序中一并處理違法性確認(rèn)與賠償，還難以避免一些實踐中的問題。比如，當(dāng)事人有意規(guī)避對行政行為申請復(fù)議或起訴已超過法定期限，直接向行政機關(guān)提出賠償請求，在行政機關(guān)作出先行處理后，進入行政賠償訴訟程序。再如，當(dāng)事人濫用訴權(quán)，對已經(jīng)法院審理判決確認(rèn)合法的行政行為轉(zhuǎn)而向行政機關(guān)申請賠償，在行政機關(guān)作出不予賠償決定后，再次進入訴訟程序。這樣看來，最高人民法院在其《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》中，將“加害行為已被確認(rèn)為違法”作為單獨提起行政賠償訴訟的起訴條件之一，是十分必要的。將違法性確認(rèn)與賠償處理分設(shè)不是浪費了司法資源，而是節(jié)約了司法資源，有效制約了當(dāng)事人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。

此次《國家賠償法》修法，之所以對“確認(rèn)”問題異常敏感，細(xì)細(xì)探究，不外以下幾個因素：其一，將原《國家賠償法》第九條第一款規(guī)定之“依法確認(rèn)”視為賠償義務(wù)機關(guān)的一種自行確認(rèn)程序，即無論賠償請求人是否獲得有權(quán)機關(guān)作出的行政行為違法的證明材料，比如復(fù)議機關(guān)撤銷或變更行政行為的行政復(fù)議決定，法院撤銷或確認(rèn)行政行為違法的判決書，均需再行經(jīng)歷賠償義務(wù)機關(guān)的確認(rèn)程序，賠償義務(wù)機關(guān)拒不確認(rèn)的，無法進入后續(xù)的賠償程序；其二，與刑事賠償程序取消“違法確認(rèn)”相統(tǒng)一，形成一致的國家賠償程序；其三，并非所有致害行為均有違法確認(rèn)之必要，對于明顯違法的行政侵權(quán)行為無需通過復(fù)議或訴訟途徑確認(rèn)其違法，賠償請求人可直接向賠償義務(wù)機關(guān)申請賠償，賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予賠償。[ 馬懷德：《國家賠償法的理論與實務(wù)》，中國法制出版社1994年版，第162－163頁。]事實上，上述觀點均值得商榷。首先，將原《國家賠償法》第九條第一款規(guī)定之“依法確認(rèn)”理解為賠償義務(wù)機關(guān)的一種自行確認(rèn)程序，并無充分依據(jù)。依文義解釋，賠償義務(wù)機關(guān)并不必然為“依法確認(rèn)”之主體，更為恰當(dāng)?shù)慕忉屖恰百r償義務(wù)機關(guān)對經(jīng)有權(quán)機關(guān)依法確認(rèn)有本法第三條、第四條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予賠償”，“依法確認(rèn)”并非指代一種確認(rèn)程序，而是指“確認(rèn)行為違法的有效證明材料”。因此，賠償請求人取得確認(rèn)行政行為違法之有效證據(jù)后，可直接啟動單獨提起的行政賠償程序，要求賠償義務(wù)機關(guān)就賠償問題先行處理，對處理決定不服的，可提起行政賠償訴訟，并不存在賠償義務(wù)機關(guān)自行確認(rèn)違法程序的障礙。其次，行政賠償程序與刑事賠償程序不能相提并論。眾所周知，此次《國家賠償法》修法的重點之一便在于取消刑事賠償程序中由賠償義務(wù)機關(guān)自行確認(rèn)致害行為違法，賠償義務(wù)機關(guān)不予確認(rèn)的，只能通過申訴途徑解決的規(guī)定，進而暢通了刑事賠償請求的渠道。與行政賠償不同的是，原《國家賠償法》中明確將賠償義務(wù)機關(guān)自行確認(rèn)違法作為啟動后續(xù)刑事賠償程序的必要條件，而行政賠償程序中并無此規(guī)定，因為行政賠償程序雙軌制的存在，即使賠償義務(wù)機關(guān)拒不確認(rèn)致害行為違法，賠償請求人可轉(zhuǎn)而啟動附帶賠償程序，并不存在程序無法進行的障礙。因此，修訂后的《國家賠償法》取消刑事賠償程序中賠償義務(wù)機關(guān)自行確認(rèn)違法的前置程序規(guī)定，具有重大意義，而對于行政賠償程序而言，取消“依法確認(rèn)”的表述并無實質(zhì)意義。最后，對于“并非所有致害行為均有違法確認(rèn)必要”之說，實隱含著一種理想化之立法與復(fù)雜之實踐間的矛盾。誠然，對于具備法定情形的行政侵權(quán)行為，賠償義務(wù)機關(guān)都理應(yīng)給予賠償，而無需再經(jīng)其他有權(quán)機關(guān)確認(rèn)違法，這樣的立法表述本無可厚非，問題是，行政行為是否具備法定應(yīng)予賠償?shù)那樾�，需要一個客觀的評價標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定，在無法保證賠償義務(wù)機關(guān)能夠自認(rèn)違法并主動賠償?shù)那疤嵯�，有�?quán)機關(guān)的“確認(rèn)”無疑成為賠償請求人順利獲得行政賠償?shù)挠行ПＵ�。因此，原《國家賠償法》第九條第一款規(guī)定之“依法確認(rèn)”的表述非但不曾徒增賠償請求人之負(fù)擔(dān)，反而依循立法便于實踐操作之宗旨，對行政賠償實務(wù)作出法律意義上明確的指引與規(guī)范。

五、規(guī)范行政賠償程序之構(gòu)想

通過上文分析，不難發(fā)現(xiàn)，無論是《國家賠償法》修訂前第九條第一款的規(guī)定，還是該法修訂后同一條款的規(guī)定，其實并無想象中的復(fù)雜，其并未承載更多的關(guān)于行政賠償程序內(nèi)容的信息。修訂后的《國家賠償法》將原法第九條第一款中“依法確認(rèn)”的表述取消，實是基于對行政賠償程序中“確認(rèn)”問題理解的偏差，法律解釋上的誤區(qū)可以通過重新解釋來澄清。新法之表述更為直觀，避免了理解上的分歧，但其不應(yīng)成為改變單獨提出行政賠償請求程序內(nèi)容的依據(jù)，否則，對新法的解釋又將步入一個誤區(qū)，進而影響行政賠償程序運作的實踐。我國既有行政賠償程序存在附帶與單獨兩種模式，在理論上應(yīng)有其各自明確的定位，復(fù)議或訴訟附帶賠償程序模式應(yīng)適用于致害行為之違法性未經(jīng)依法確認(rèn)的情形，單獨提出行政賠償請求程序模式應(yīng)適用于致害行為之違法性已經(jīng)依法確認(rèn)或無爭議的情形。單獨提出行政賠償請求的程序中，只解決賠償問題，而不涉及行為違法性的問題，行為未經(jīng)確認(rèn)違法，不能進入該程序。當(dāng)事人對于兩種行政賠償模式雖有選擇的自由，但也有義務(wù)根據(jù)法律的指引選擇最為直接和便利的救濟途徑。有學(xué)者擔(dān)心，在賠償請求人未經(jīng)有權(quán)機關(guān)對行為違法性確認(rèn)而直接要求賠償義務(wù)機關(guān)自行確認(rèn)違法并給予賠償?shù)那樾蜗�，由于賠償義務(wù)機關(guān)拒絕或拖延確認(rèn)，并以此為由不予賠償，賠償請求人無法進入下一程序環(huán)節(jié)的行政賠償訴訟，如轉(zhuǎn)而選擇附帶模式，又可能超過復(fù)議或訴訟的法定期限。為保障賠償請求人的程序選擇權(quán)，進而主張取消單獨提出行政賠償請求程序的“行為之違法性確認(rèn)”前提。[ 沈巋：《國家賠償法：原理與案例》，北京大學(xué)出版社2011年版，第369－371頁。]此種觀點并無道理，在致害行為未經(jīng)違法確認(rèn)的前提下，雖然不排除賠償義務(wù)機關(guān)有自認(rèn)違法的可能，但相對于通過復(fù)議或訴訟并附帶賠償請求的程序而言，無疑是舍近求遠(yuǎn)了，因此造成的后果，也應(yīng)由當(dāng)事人自行承擔(dān)。尚需提及的是，在最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》中，將行政事實行為的違法性確認(rèn)排除于單獨提起行政賠償訴訟的起訴條件之外，法院在審理時可對事實行為的違法性與賠償問題一并處理。這樣的規(guī)定是完全沒有必要的，行政事實行為具備可訴性，對其也可申請行政復(fù)議，與具體行政行為并無不同，因此，對因行政事實行為引發(fā)的行政賠償問題，應(yīng)同樣適用上述兩種行政賠償程序模式。

《國家賠償法》修改后，相關(guān)條款的理解與適用問題，尚待進一步的理論探討與實踐積累，更需要有權(quán)機關(guān)作出相應(yīng)的解釋予以明確。本文的思考立足于實務(wù)，雖然粗淺，但希望能夠?qū)ξ覈�行政賠償程序的規(guī)范與完善有所助益。

參考文獻：