論人民調(diào)解制度(一)

論人民調(diào)解制度

[摘 要]：隨著《生活廣角》、《第三調(diào)解室》等欄目的火熱播出，人們對“人民調(diào)解”一詞已不再陌生。人民調(diào)解員通過對當(dāng)事人以說服、疏導(dǎo)等方法，促使雙方當(dāng)事人在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛。這種通過人民調(diào)解制度來解決民間糾紛的形式也越來越為廣大人民群眾所接受。人民調(diào)解作為社會活動中的一項重要制度，其落實也大大抑制了社會矛盾的擴大，無形中促進了社會的和諧與穩(wěn)定，為人民法院處理民間糾紛減輕了負(fù)擔(dān)。我國自《人民調(diào)解法》頒布實施以后，人民調(diào)解所處的社會環(huán)境有了明顯的改善，然而兩年多來在具體實施《人民調(diào)解法》的過程中所遇到的問題以及所總結(jié)的經(jīng)驗還有待進一步交流研究。

[關(guān)鍵詞]： 人民調(diào)解 起源 存在的問題 完善建議  

人民調(diào)解制度的起源

“和氣生財”、“化干戈為玉帛”、“內(nèi)睦者家道昌，外睦者人事濟”等名言在我國已流傳千古。“以和為貴”的良好風(fēng)俗早已在歷史的傳承下逐漸滲透到中華民族的骨髓中。我國的民間調(diào)解自西周時期就有記載，當(dāng)時社會就專門設(shè)有“調(diào)人”一職，專門負(fù)責(zé)調(diào)解民眾之間的爭端。《周禮.地官.調(diào)人》有記載：“調(diào)人掌司萬民之難而諧和之。”到了秦漢時期以及之后的唐代時期也都有民間調(diào)解這一機制，老百姓發(fā)生糾紛要先經(jīng)過坊正、村正、里正進行調(diào)解，在調(diào)解不成的情況下才可以到官府縣衙去告。明太祖朱元璋所設(shè)的申明亭在《大明律集解附例》中有這樣的記載：“凡民間應(yīng)有詞狀，許耆老里長準(zhǔn)受于本亭剖理。”意思就是說調(diào)解民間糾紛可以到申明亭來，由耆老、里長主持調(diào)解。到了清代，清明的最低一級地方政府只到縣，但縣以下的鄉(xiāng)村，還設(shè)有保甲制度，負(fù)責(zé)催辦錢糧、緝捕盜賊、調(diào)解民間糾紛等。保甲制度在維護封建國家的統(tǒng)治秩序方面發(fā)揮著獨特而重要的作用。[ 曾憲義主編，《中國法制史》，中國人民大學(xué)出版社，2009版。]清代的調(diào)解制度對我國現(xiàn)行調(diào)解制度的完善起到了一定的推動作用。

人民調(diào)解制度之所以能夠沿用至今，是因為其中凝結(jié)了無數(shù)先輩們的智慧，隨著社會發(fā)展與人們法律意識的提高，“人民調(diào)解”這一制度也在不斷地進行改革。1989年國務(wù)院頒布《人民調(diào)解組織條例》；1990年司法部頒布《民間糾紛處理辦法》；2002年司法部、最高人民法院以及中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼頒布《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》和《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》；2007年最高人民法院、司法部共同頒布《關(guān)于進一步加強新形勢下人民調(diào)解工作的意見》；2009年最高人民法院頒布《建立建全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》。

我國現(xiàn)行的《人民調(diào)解法》是在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議于2010年8月28日通過的，自2011年1月1日起施行的。《人民調(diào)解法》之所以能夠順利出臺，一方面反映了黨中央對該項工作的重視，另一方面也說明了做好人民調(diào)解工作在為構(gòu)建我國社會主義和諧社會中所起的作用是不可忽視的。然而我國的人民調(diào)解制度在實際落實過程中還存有一些問題，有待進一步完善，下面我將就此淺談幾點拙見。

人民調(diào)解制度存在的問題與完善建議

人民調(diào)解活動有待規(guī)范化

俗話說“沒有規(guī)矩不成方圓”，將這個道理運用到人民調(diào)解領(lǐng)域中也是大有作用的。我國能夠以立法的形式對人民調(diào)解的性質(zhì)、任務(wù)、人民調(diào)解組織、調(diào)解程序、經(jīng)費保障、調(diào)解協(xié)議效力等做出規(guī)定，已是我國立法上的一大進步。近兩年，我國《人民調(diào)解法》在實際運行中已產(chǎn)生了較大的影響力，但是在公信力方面還待提高，如何提高人民調(diào)解制度的公信力，還要從規(guī)范人民調(diào)解活動下手。在訴訟領(lǐng)域中有一句俗話是這么說的“沒有程序的公正就很難做到實體公正”。那么我們在運行《人民調(diào)解法》的時候是否可適當(dāng)參照這一點，雖然說人民調(diào)解制度具有較強的靈活性，但“凡事皆有度，過猶不及”，筆者認(rèn)為在對調(diào)解方案的達(dá)成方面可以靈活變通，巧妙地運用調(diào)解技巧以達(dá)到折中各方意見的效果。但是對于程序的審查方面則不可過于隨意，例如很多家庭矛盾并不是一兩天產(chǎn)生的，其中會涉及很多因素，家庭成員之間的關(guān)系可能也會發(fā)生變化，像夫妻二人離婚這一情況。北京郊區(qū)的某戶人家就發(fā)生過這樣一則案件：涉案院落中有老北房五間及東房三間，都是張某的父親建設(shè)的，張某的父親有兩子一女，張某是其次子，張某的父親去世后，張某與其妻子李某在涉案院落中建造了南房五間及西房兩間，幾年后張某與李某離婚并在離婚協(xié)議上約定南房五間歸女方李某所有，此后李某一直在該南房五間中居住。五年后涉案院落涉及拆遷，因拆遷利益較大，張某的妹妹及哥哥均要求繼承父親遺留下的房屋，因與張某協(xié)商不定而產(chǎn)生糾紛，故而向本村的人民調(diào)解委員會申請給做做調(diào)解工作，該村人民調(diào)解委員會接手了這個案子，經(jīng)過幾番周旋終于做通張某及其兄妹的工作，三人在人民調(diào)解委員會的組織下達(dá)成了一份調(diào)解協(xié)議，約定：涉案北房五間歸哥哥所有，東房三間歸妹妹所有，西房兩間及南房五間歸張某所有。雖然在這個案件中各方最終成功地達(dá)成了一致的調(diào)解協(xié)議，但是此協(xié)議是存在瑕疵的。張某的前妻李某在得知消息后找到張某理論南房五間的權(quán)屬問題，張某表示同意南房五間歸李某所有，但李某還是不放心，即到法院起訴了離婚后財產(chǎn)糾紛要求確認(rèn)按離婚協(xié)議所載南房五間歸其所有。在這個案件中，如果人民調(diào)解委員會接手這個案件時依工作流程做好程序性的審查，了解一下房屋的居住情況則完全可以避免這種結(jié)果的發(fā)生。

另外，規(guī)范人民調(diào)解活動還體現(xiàn)在規(guī)范人民調(diào)解組織形式，統(tǒng)一人民調(diào)解協(xié)議書格式，規(guī)范統(tǒng)計報送工作，規(guī)范人民調(diào)解案卷歸檔，做到一案一卷，及時歸檔等方面工作。人民調(diào)解工作本身需要進一步規(guī)范和加強，人民調(diào)解委員會要建立建全人民調(diào)解工作制度，包括崗位責(zé)任制、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)、民間糾紛排查、回訪、業(yè)務(wù)登記、統(tǒng)計、考評、表彰和獎勵等各項規(guī)章制度。[ 譚世貴主編，《中國司法制度》，法律出版，2005年版，第437—440頁。]

拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域

《人民調(diào)解法》被稱為具有中國特色和中國傳統(tǒng)的法律制度，隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多新的矛盾日益突出，以調(diào)解的方式來化解爭端更容易被人們所接受，因此拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域勢在必行。《人民調(diào)解法》第18條規(guī)定：“基層人民法院、公安機關(guān)對適宜通過人民調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。”現(xiàn)在很多地方的基層人民法院專門在立案大廳處設(shè)有人民調(diào)解工作室，對于很多家庭糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、不當(dāng)?shù)美�糾紛等案情簡單，法律關(guān)系相對清楚的民事案件，在征得當(dāng)事人同意之后，會先移至人民調(diào)解工作室進行調(diào)和，如確實調(diào)解不成再由人民法院決定是否受理。這種訴前調(diào)解的模式既減輕了人民法院的工作量，又取得了很好的社會效果。筆者這為，在政府機關(guān)等基層部門設(shè)立人民調(diào)解工作室的這種模式是可以大力推行的。如設(shè)立在交通支隊，很多發(fā)生交通事故的雙方都會涉及民事