論城管執法的困境與出路(一)

論城管執法的困境與出路

【摘要】 城管執法面臨的困境，是社會轉型時期諸多矛盾交織凸顯的結果。它既有體制上、制度上的原因，也有觀念上的原因，既有宏觀層面的因素，也有微觀層面的因素。目前，各地的城管執法陷入了不同程度的困境當中，一方面，城管與攤販、群眾之間的沖突和流血事件不斷發生，城管成為千夫所指，甚至還發生了城管被撤銷的極端事件；另一方面，城管執法者對自身的境遇也十分不滿，要求解決長期在政府序列被邊緣化和低待遇的問題。城管部門作為政府管理城市、保障城市正常運轉的重要執行者，如何履行好職責，提高依法行政能力值得深思。 

【關鍵詞】城市管理；綜合執法；問題建議。

一、城管執法的由來

“城管”即“城市管理綜合執法”部門。“綜合執法”又稱“相對集中行政處罰權”，即把原來多個行政執法部門的處罰權集中起來，交給某個專門機構行使，其目的是要解決“十幾頂大蓋帽管著一頂破草帽”的現象，也就是多頭執法、職責交叉、重復處罰、執法擾民等問題，是我國行政體制改革中的一項重要舉措。① 

城管產生的法律依據是《行政處罰法》第十六條：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”1999年《國務院關于全面推進依法行政的決定》開始試點工作；此后的2000年國務院辦公廳發布了《關于繼續做好相對集中行政處罰試點工作的通知》、2002年國務院又發布了《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》。根據以上三個文件，“相對集中行政處罰權”的推行，從試點城市走向全國。目前，全國24個省（區市）相繼批準了200多個地方（主要是縣級市和縣）開展相對集中行政處罰權工作。各地的執法范圍從4+1模式到10+1模式各不相同，大多數地方是7+1模式，即相對集中了市容環衛、規劃管理、城市園林綠化、環境保護、市政公用管理、工商行政管理、公安交通管理等方面的行政處罰權，此外，還履行法律、法規、規章或者省、市人民政府規定的其他職責。目前，各地開展相對集中處罰權工作的領域除城市管理外，已陸續擴展到文化、農業、衛生等方面的工作。② 

二、城管執法面臨的困境 

城管的出現是改革的需要。從理論上講，它是為了優化行政權能的配置，提高執法效力和力度而設置的，有其科學性和必要性，但在實踐中卻出現了很多的問題，屢遭非議。總結城管面臨的困境，主要有以下幾個方面。 

（一）體制沒有理順。有人說：城管“在中央無部委、省里無廳局”，純屬“地方部隊”。正是由于城管在國家層面還沒有一個獨立機構當家做主，只能依靠國務院法制辦和中央編辦兩部門推進，使得各地的城管在執法中力度有限、底氣不足。在各地城管的歸屬也非常混亂，僅寶雞市而言，縣上掛靠在建設局，市區單獨成立了執法局，其它地市有的掛靠在規劃局，隸屬關系十分復雜。 

由于缺乏上級對口執法機關，城管在自身設置和行政執法中都缺少嚴格規范的監督制約：根據有關法律，省一級政府的廳、局等部門的設立，須由本級政府報請國務院批準，并報全國人大常委會備案，然而城管局的成立并未履行一程序。2002年國務院17號文對城管的職權劃分、人員編制問題做了詳細規定，城管隊伍作為執法人員，必須是公務員編制，但是這些都不為地方黨委、政府所重視。大多數地方的城管屬建設局或規劃局下設的城建監察支隊或城管執法局，事業編制，不具備行政執法主體資格，這既影響了執法的嚴肅性，也給隊伍建設、人事管理、工資福利等方面帶來諸多問題。

城管體制不順、編制不明確，直接影響到經費的來源。城管部門作為行政執法機構，和其他執法機構一樣，一定要由財政全額撥款供養，否則，他們的行政執法活動就失去了公正和正義的基礎。按照國家相關立法，行政執法實行“收支兩條線”，其罰沒收入全部上繳、行政支出由財政全額撥付，但由于經濟發展水平的差異及領導重視程度的差別，一些地方城管行政執法的經費往往得不到保障，日常工作難以開展，一些地方的城管為了生存，維持正常運作，不惜以費代罰、創收補費、罰沒提成等“亂收費、亂罰款”來彌補經費缺口，影響了城管隊伍的形象，也失去了群眾的信任和支持。 

（二）作為執法依據的相關制度不規范、不科學。如前所述，當前各地的相對集中處罰權范圍從4+1模式到10+1模式各不相同，地方政府在設定中比較隨意，有的把行政處罰權集中得太多，有的又集中得太少，有的今天集中、明天又分散回原機關等等，這種隨意性導致職能劃定不科學，為城管公正高效地執法埋下了隱患。有些違法行為需要較高的專業知識判斷，而城管難以勝任，劃歸其執法，勢必引發矛盾。在上海，城管行使綠化管理方面的行政處罰，但古樹名木和綠化建設方面的處罰仍由綠化行政管理部門行使，因為后者掌握有完整的資料和技術鑒定人員，由他來認定配套綠化建設是否完成、綠化工程是否符合驗收標準是恰當的。相反，包括天津市在內的許多地方的綠化條例中就沒有這種細分。再如，按照青島市的相關規定，城管有權對建設施工工地進行執法，主要看有沒有嚴格按照審批圖紙上規定的進行施工，但城管部門并不掌握建設工程的審批圖紙，審批部門、施工單位也不愿提供，這就很難把執法行為落到實處。③ 

再者，處罰權集中的太多，涉及的領域太廣泛，權力太大，執法人員的素質與專業程度難以與之適應。以青島市為例，城管執法部門涉及到的法律、法規、規章依據共約70多個，幾百款罰則，200多項違法行為，有些法律還相互打架或缺乏可操作性，執法難度可想而之。 

（三）執法理念、執法方式嚴重滯后。城管執法的目的是維護城市的秩序、衛生，打擊小攤販、黑車、破壞市容市貌的行為，處罰的對象主要是城市下崗工人、農村到城市謀生的流動人口。面對這些困難群體，不少城管執法人員往往把自己定位為管理者，習慣于從執法者的立場考慮問題，自覺不自覺地將行政相對人當作了對立面。在他們的頭腦中“管”字當頭，執法就是管理，管理就是執法；這種落后機械的執法理念固然受到了計劃經濟時代慣性思維的影響，但城管執法者自身的素質以及城管體系內部的考核機制也是重要的因素。 

“管”字當頭的執法理念決定了城管執法方式的落后。眾所周知，城管執法長期采用“堵”的方式，行為粗暴、態度蠻橫、方式單一、隨意性大，結果造成游商浮販、黑車車主等與城管執法人員間沖突不斷，雙方“敵進我退、敵退我進”，打起游擊戰爭，上演了一幕幕“貓捉老鼠”的游戲。不少地方還屢屢發生暴力抗法事件，嚴重破壞了城管執法的形象、降低了政府的公信力。據不完全統計，2006年，北京市城管隊員遭遇暴力抗法76起，89人受傷。在廣州，僅2006年1～5月份，城管執法遭遇各類暴力抗法事件達320宗，222人受傷。據說，上海浦東部分城管隊員已經開始裝備鋼鐵頭盔、防刺背心、防割手套和反光背心，力爭三年內所有城管隊員人手一套，這是繼北京、廣州之后，第三個“武裝”城管的城市。④

誠然，要全面認識城管這一社會問題，僅僅關注城管本身是遠遠不夠的，還應當把它放到當代社會的大環境中分析考察；實質上，城管執法面臨的困境，正是社會轉型時期諸多矛盾交織凸顯的結果。現階段的中國，社會群體嚴重兩極分化，農民在社會發展中沒能得到均等的發展機會，不可避免地要與現行的社會和經濟秩序相沖突；加之社會保障制度等制度供給的嚴重不足、創業和就業管制過嚴，大量困難群體的生存問題得不到解決等等問題的交匯影響，使得城管承受了不能承受之重。 

三、城管執法的未來出路

實踐證明，城市管理領域的綜合執法是必要的。它有利于明確執法職責，營造整潔美觀的城市環境；有利于城市居民的日常生活和政府政令的暢通執行；有利于克服原來分散執法帶來種種弊端。但是，城管執法中的很多問題也已經暴露出來，未來應該如何完善這項制度呢?可考慮從以下幾個方面入手。

（一）順應要求、加強立法，逐步建立完善的城市管理法律新體系。立法是前提，只有城管方面的相關立法完善了，才能促進城管執法的進一步規范。為此需要在以下幾方面進行完善。

    一是根據《中華人民共和國立法法》和《中華人民共和國行政處罰法》的相關規定，建議國務院盡快制定我國城市管理領域相對集中行政處罰權的行政法規。雖然我國當前關于行政處罰的種類和程序等在《中華人民共和國行政處罰法》中有些規定，但整體而言對專門的城市管理領域，尤其是對集中后的城市管理綜合行政執法還是不太清晰，這些不清晰給現實中帶來較大的混亂，所以需要從立法上根本解決諸如相對集中處罰的事項范圍、地域范圍問題；城管綜合執法的縱向和橫向體制問題；城管綜合行政執法的隊伍性質及管理問題；城管綜合行政執法的執法程序適用問題；城管綜合行政執法的執法手段不規范和行政強制措施薄弱等問題。當然，有的問題，是其他立法滯后而導致的。如《行政處罰法》出臺后，本來希望《行政強制法》會很快出臺，結果由于關于行政強制措施交給誰來行使爭議很大，導致一直到現在還沒有出臺，致使這一塊一直是執法的焦點和難點，使得現實中有些執法部門不得不去違法執法，產生的影響和效果很不好。⑤

    二是根據城市管理的新形勢、新要求，由全國人大常委會或國務院、國務院各部委盡快重新修訂和完善我國原有城市管理的一些不利于現代城市管理的法律、法規和規章。對原先有些法律、法規和規章職責不清、法律責任不明確的應該針對相對集中行政處罰權后的情況進行明確；對原先相互沖突以及操作性不強的規定必須修改成相互協調、統一、可操作的法律規范；而對因城市發展出現的一些新情況原先法律法規沒有規定的，必須認真研究，盡快出臺相關的法律規定，只有這些才能