論城管執法的困境與出路(二)

   （二）理順體制、強化管理，努力打造高素質的城管執法新隊伍。立法是基礎，但“徒法不足以自行” 再好的法律，如果沒有一個高效的管理體制、一支高素質的執法隊伍，具體執法效果也不會好到哪里去。我國當前較多的城管執法沖突大多與執法隊伍的法律水平和業務素質有一定關系。所以當前當務之急，要盡快理順體制、強化管理，為了適應現代城市的管理需求，努力打造一支高素質的城管執法隊伍。為此國務院應盡快明確城管執法隊伍的主管部門，保障市縣開展工作的政策、經費和人員到位，全面加強對城管執法部門的組織領導。地級市成立城市管理委員會，由市政府主要領導任主任，城市管理相關職能部門和城管綜合執法部門為成員單位，城市管理委員會辦公室設在城管執法局，由分管城建的副市長任辦公室主任，城管局長任常務副主任，從而理順現有城管執法管理體制，以便形成齊心協力、運轉高效的大城管格局。

    就提高執法隊伍的素質而言必須從以下幾個方面做起。首先要切實把好進口關。對城管執法隊伍而言，進口關把好了是關鍵。有些地方因為相對集中行政處罰權后，原有的相關執法部門需要撤消，各個單位為了甩包袱，不管符不符合要求都要求新的城管執法部門接納，而有的領導為了解決沖突也一味要求城管執法單位接納，這樣必然導致很多文化水平低，素質不高，很難勝任執法工作的人員充斥了進來。所以建議，城管執法人員必須統一公開考試，由省、市法制部門統一組織，公開選拔，這樣才能保證選出高素質的城管執法人員。其次要嚴格培訓。只是招尋進來還不行，還必須嚴把培訓關。培訓既包括體能關，但更重要的要熟悉并掌握城管執法的內容、項目、程序、執法手段、執法責任、執法文書的制作等，全部學習結束，專門組織執法資格考試，考試合格獲得執法資格證才能進行城管執法。三是強化考核、細化責任。對于已經上崗的執法人員必須嚴格要求，強化責任，把平時考核和年終考核相結合，對于考核不合格或在執法過程中有法律不依、有令不行的堅決進行末位淘汰。

    （三）擴大宣傳、轉變觀念，努力達到管理與服務并存的新格局。城管執法不是少數人的事情，而是牽動數百萬城市公民居住環境、涉及到數量眾多的小商小販謀生的大事。所以，城管執法人員要認識到城管執法不僅是執法，還有廣泛地宣傳，通過宣傳，讓大家認識到城管執法的目的和意義，讓大家理解城管執法，配合并支持城管執法并通過城管執法人員的文明執法獲得大家的信任。除此之外，我們的城管執法還要明白，執法不僅僅是強制，更不僅僅是處罰，還包括教育、指導和獎勵。雖然對于那些屢禁不止，屢勸不止，明知故犯的違法者必要的處罰和強制是有應該的，但對那些長期失業、生活無著擺攤又找不到地方的人，我們應該幫助他們找到正確的擺攤位置或協調相關部門劃出正確的擺攤位置；對那些偶爾亂停亂放的同志，我們要對其勸告、教育、宣傳，使其自己改變這種不正確的做法而不需要對其處罰；而且即使對那些的確需要處罰的人，作為城管執法人員一定規范執法，既要把違法事實和理由說清楚，也要把違反的法律條款對其明確說明并知救濟的方式，還要在執法過程中程序正確，語言文明，只有這樣，才能獲得當事人更大程序的認同并積極配合。近幾年，很多地方城管執法部門在嘗試柔性執法方法，據說效果很多，這不能不說是一種值得推廣的經驗。⑦

   （四）加強協作、相互配合，努力實現統一城管的新理念。城管執法面廣、任務重、項目多、沖突多，稍有不甚，可能會產生很多矛盾，局部地區可能會產生群體性事件。當前安徽省集中的只是相關部門的處罰權，其他的諸如檢查權、檢驗權還有一些違法案件的認定權還在各自單位，這就給城管執法帶來很多難度，也要求城管執法在進行執法時必須獲得其他單位的配合，為此，需要建立以下相關制度，以期實現統一城管的概念。

    一是公安人員派駐制度。雖然在具體的綜合執法中，應該采取各種手段盡量少地減少執法雙方的沖突和矛盾，但有時對一些明知故犯，屢次違法，給予法律上必要的處罰是應當的，只要這樣才能維護法律的尊嚴，樹立法律的權威。可是在具體的對違法處罰的過程中，有些違法者對執法者的正常執法進行阻撓或沖撞，甚至在一些案件中危害了執法人員的人身安全。這樣既影響了法律的正常程序，也影響了法律的權威，甚至樹立起了不好的榜樣作用，所以對這些故意抗法甚至暴力抗法的人給予一定的治安處罰是必要的。可是，城管綜合執法本身無法對抗法者進行治安處罰，如果發生問題，再來尋求公安的支持，從時間和權威上來說要大大折扣，所以，建議各地在進行城管綜合執法改革時能同時把公安人員派駐制度固定下來。其具體做法就是由公安局派駐兩名公安警察到城管執法局現場辦公，以打擊城管綜合執法過程中的故意抗法或暴力抗法者。據筆者所知，就現在已經進行城管綜合執法改革的地方大多采取了這一制度，現實中效果也取得了較好的效果。⑧

    二是案件通報和移送制度。雖然城管綜合執法減少了執法部門之間的沖突和交叉，但現實中仍然有大量的需要不同部門相互配合和相互支持的工作，如建設部門在行政許可的過程中發現有違法建設的現象，就應急時通報給城管綜合執法部門，當然反過來，比如城管綜合部門發現有車主違章把車輛停在快車道上也應盡快通報給交警，讓其來處理，只要這樣才能形成信息共享，資源共用，互通有無，綜合管理的城市管理格局。為此非常有必要建立案件通報和移送機制，當然這里所說的制度不只是一種倡導，而應該制度化，即在行政管理體制改革時把這一種制度明確并具體規定違反的責任，如果在現實工作中，有部門應該通報案情或移送案件沒有通報或移送，則要承擔一定行政紀律責任，必然時給予一定的行政處分。只要這樣，才能把相互配合，相互協作制度化，經常化，從而更好地促進城市的發展。

    三是檢驗檢查配合機制。事實上，在現實的執法過程中，有一些違法案件不是單靠城管執法部門就能定性的，需要從技術上進行檢驗或檢測才可以，比如對違反環保法亂排亂放造成噪聲污染的，就需要動用專業的檢測設備才能認定，而這種檢測從技術上來說只能環保部門才具備，但違法的處罰部門經過集中后由城管執法部門來進行，這樣就必然要求環保部分對這一塊處罰給予檢測上的配合。當然，筆者所提出的檢驗檢測配合機制也僅僅是理論上的提倡，而是需要在城管綜合執法改革過程中進行明確，從制度上來規范不同部門之間的檢驗檢測配合機制。為此必須具體規定在接到城管綜合執法部門提出的檢驗檢測的要求后，必須在一定的工作日內給予答復，對于一些時效性要求較高必須在規定的時間給予答復，同時設置相應的行政后果。當然，就現有的行政管理體制來說這應該是一個基本的要求，只不過對于新的城管執法而言，其相互配合意義更大。

    總之， 城管綜合執法雖然在現實中爭議很大，但并不代表作為一種制度設計，其改革方向有什么問題。整體而言，作為一種城市管理體制改革的方向不需懷疑，之所以在現實中產生如此眾多的爭議，一方面是我國城市化進程過快，城市管理要求越來越高，與我國現有城市管理的立法、人員素質、觀念、執法手段等存在一定的距離；另一方面，面對如此復雜的城市管理局面，原來較多部門分別管理都很難管好的情況，現在全部交給城管一家來解決，難度可想而知；第三，之所以出現這種情況也還與我國其他相關領域比如社會保障、城市規劃、市民法律意識等都還沒有跟上的情況下，短時間內想要實現城市管理的太高要求也是不現實的。當然，面對這些矛盾和困境，我們無法回避，也無法退縮，只有正視困難，理性分析產生的各種原因，哪些是外部的，那些是內部的，哪些需要慢慢解決的，哪些很快能解決的，只要這樣，才能使城市管理綜合執法這一新生的事物更加規范、更加文明、更具公信力，更能獲得市民的認可和支持。也只有這樣，才能形成一個更加文明、整潔、有序的城市環境。

參考文獻

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