從香港廉政公署的成功經驗探討國家反腐倡廉建設(一)

從香港廉政公署的成功經驗探討國家反腐倡廉建設

[摘 要]自古以來腐敗一直是政府的天敵，影響國家的穩定和長治久安。上世紀六七十年代香港經濟騰飛，同時伴隨著腐敗愈演愈烈，在此大背景下成立香港廉政公署。通過廉署香港社會有效地遏制了腐敗狀況，提高了港府的行政效能，維護了繁榮和穩定，使香港地區的廉潔程度舉世聞名。香港廉署的成功和經驗也給中國內地的反腐工作提供借鑒。本文從廉署的特點及成功經驗出發，深入思考和分析內地反腐工作的不足，探討真正符合內地實情的工作思路。

[關鍵詞] 香港廉政公署 反腐倡廉 成功經驗 借鑒啟示

一、香港廉政公署

（一）、香港廉政公署的由來

上世紀70年代以前，香港是一個經濟及人口急劇增長，貪污腐敗狀況盛行的社會，60年代尤其厲害。港督政府部門的貪污腐敗累積了大量社會矛盾，1973年6月8日“葛柏”事件是促使建立香港廉政公署的導火索，因香港警務處總警司葛柏涉嫌貪污，擁有一筆與其官職收入不相稱的437萬多港元的巨額財富，正在被警方反貪污部調查，輕易逃離香港，引起了官大市民的強烈憤慨，引發香港市民“反貪污、捉葛柏”的大游行，港督政府在面臨巨大壓力和治理危機下，港府于1974年2月15日立法通過《香港特派廉政專員公署條例》，宣布成立一個“與任何政府部門包括警務處沒有關系的獨立的反貪組織”，即總督特派廉政專員公署（The Independent Commission against Corruption）ICAC，亦稱香港廉政公署。香港廉政公署是香港特別行政區政府的獨立執法機構，廉政專員則直接向行政長官負責。根據《香港特別行政區基本法》，廉署位于香港特別行政區，全權獨立處理一切反貪污的工作，以肅貪倡廉為目標，采取防止、教育及調查三管齊下的方式執行。

（二）、香港廉政公署制度的特點及分析

1）高度的獨立性和權威性。廉署是一個獨立的反貪機構，它的高度權威性和強大威懾力，直接來源于《香港特別行政區基本法》和《廉政公署條例》賦予的獨立地位和權力。其獨立性和權威性表現在：一是機構獨立。廉署不隸屬于任何一個政府部門，其最高官員“廉政專員”由香港最高行政長官直接任命；二是人事獨立。廉署專員有完全的人事權，署內職員采用聘用制，不是公務員，不受公務員敘用委員會管轄；三是經費獨立。廉署經費經最高行政長官審批后，從政府每年預算中以獨立開支總目形式撥出，避免因財政依附而形成掣肘。四是辦案獨立。廉政公署享有《廉政公署條例》《防止賄賂條例》《選舉(舞弊及非法行為)條例》等賦予的廣泛而強大的獨立調查權利，包括搜查、扣押、拘捕、審訊等，必要時亦可使用武力，而抗拒或妨礙調查者則屬違法，必須承擔法律責任。在保持機構高度獨立和權威的基礎上，廉署一直采取懲處、預防、教育“三招齊下”的肅貪策略，并將之貫穿到機構設置和全部工作之中。廉署設置了執行處、防止貪污處和社區關系處三個專職部門，全方位系統治理腐敗。

2）嚴厲肅貪，公正執法。一是重拳反貪。廉署1340多名職員中，大約70%的兵力配置在執行處�！读�政公署條例》和《防止賄賂條例》是廉政公署職權配置的法律依據，賦予了廉政公署一系列比歐洲行政監察專員更為強大的權力，廉政公署對于涉案的嫌疑人擁有強制性的執行權，這無疑使其的震懾力大大提升。二是零度容忍。廉署反貪沒有“起刑點”限制，只要涉嫌貪污，無論數額大小都堅持一查到底，決不縱容。三是鍥而不舍。對待貪污案件，只要存在一線希望，廉署都會不惜代價追查到底。執行處迅猛有力的強制性執行，高效果斷、猛烈壓縮貪腐分子生存空間，使其談貪變色。四是行賄受賄同罪。

3）源頭治理，注重預防。香港在全球率先提出“預防勝于治療”的治本理念并持之不懈。一是廉政共建。廉署與政府各部門建立了密切合作伙伴關系，聯合建立防貪小組，至今已發展到500多個，共商防貪對策。二是同步預防。政府部門和公共機構在起草新法例、制定新程序時，必須由防貪處進行防貪審查；對重大工程項目，防貪處提前介入，消除貪污隱患，在政府部門的文件審核和工作程序上下功夫，在根源上防范于未然；。三是誠信管理教育。

4）重視教育，倡導廉潔。廉署高度重視廉潔教育，形成了具有鮮明特色廉潔教育體系。充分在民眾當中教育宣傳反腐倡廉的思想，努力為社會的發展營造一個良好健康的清廉環境。一是針對性強。二是教育重點突出。三是教育覆蓋面廣。四是教育方式多樣。社區關系處引導市民認識貪污的禍害，并爭取市民積極支持反貪污的工作。他們深入社區，推動各界人士采取預防貪污的措施及提倡誠實和公平等正確價值觀。他們通過八個分區辦事處職員與市民接觸，傳播肅貪倡廉的信息，通過傳媒制作發布宣傳短片，攝制電視劇《廉政行動》播放，讓全社會都了解和參與廉署的工作。采取這種積極的工作方式，取得了很好的效果。

5）鼓勵舉報，保密嚴格，全民參與。廉署非常注重拓寬民眾參與反腐敗的渠道，特別是在鼓勵民眾舉報方面效果明顯。廉署設立舉報中心，每天24小時不間斷運作。廉署保密嚴格，建立了證人保護制度，除保護證人的人身安全外，重點對證人的工作、生活和福利予以保障，消除后顧之憂。

6）內外結合監察制衡。廉署在享有廣泛的法定調查權的同時，也受到嚴謹的制衡和監察，從而保證了其權力不被濫用。首先，廉署與行政長官、立法會、律政司、法院等機構形成權力制衡。其次，廉署工作受四個獨立委員會監察。再次，廉署人員受社會公眾和內部專門機構的監督。廉政專員要定期向行政會議匯報重要政策及事項。此外，檢控的決定權在律政司司長手上，而廉署某些權力的運用須經法庭批準，目的是將濫用職權的機會降到最低。廉政公署各部門的工作都由一個獨立咨詢委員會指導和監察，其成員來自社會各階層，都由特區行政長官董建華委任，有很強的權威性。在制定廉政的有關政策時，廉署會聽取這些咨詢委員會的意見。廉署工作不斷增加透明度，接受市民和傳媒的監督。廉署設有一個內部監察機構，確保職員的廉潔誠信。如有市民對廉署或該署人員感到不滿，可直接向“廉政公署事宜投訴委員會”投訴。這就形成了有效的廉政環節。

7）廉政公署“三管齊下”的反腐敗運行體制。在其嚴密科學的組織架構的條件下，執行處、防止貪污處、社區關系處三個部門各司其職。廉政專員要定期向行政會議匯報重要政策及事項。此外，檢控的決定權在律政司司長手上，而廉署某些權力的運用須經法庭批準，目的是將濫用職權的機會降到最低。廉政公署各部門的工作都由一個獨立咨詢委員會指導和監察，其成員來自社會各階層，都由特區行政長官董建華委任，有很強的權威性。在制定廉政的有關政策時，廉署會聽取這些咨詢委員會的意見。廉署工作不斷增加透明度，接受市民和傳媒的監督。廉署設有一個內部監察機構，確保職員的廉潔及誠信。如有市民對廉署或該署人員感到不滿，可直接向“廉政公署事宜投訴委員會”投訴。這就形成了有效的廉政環節。各部門的職責明確，部門的設置也體現了做好廉政工作的規律和要求。

二、我國反腐倡廉建設的現狀

目前我國的反腐倡廉建設已取得了比較明顯的成效，但同樣不能忽視，我國當前依然處于經濟體制、社會結構、利益格局和思想觀念的調整變革時期，特別是處在深化改革，擴大開放，完善市場經濟體制的大背景下，擴大內需措施有可能誘發新一輪腐敗風險。在經濟全球化和腐敗行為隱蔽化、作案手段智能化趨勢下，腐敗分子游走于國際和地區之間，穿行于法律和制度的縫隙之中，揭露和打擊的難度日益增大。 “前腐后繼”現象屢查不絕。高層腐敗的問題層出不窮。如胡錦濤同志指出的：“現在一些腐敗現象仍然比較突出，導致腐敗現象易發多發的土壤和條件還存在。反腐敗斗爭的形勢仍然是嚴峻的，反腐敗斗爭的任務仍然是繁重的�！� 總體來說，當前反腐倡廉建設還面臨很多困難和新挑戰亟待解決。

（一）、我國大陸反腐倡廉建設面臨的突出問題

第一，我國行政監察體制嚴重缺乏獨立性。香港的廉政公署體制是建立在三權分立、法治、民主的政治背景下，監督社會的獨立行政機構，同時依賴司法中立以及自身的行政獨立而存在，獨立是確保它們有效并且高效最重要的性質。廉政公署的首長是由香港最高行政長官任命，同時有明確的法律規定了公署的權力和職權，盡管我國的行政監察機關也是經由全國人民代表大會和國務院產生，同時也有《中華人民共和國行政監察法》賦予法律地位，但是為什么問題仍存在，應引起我們進行深層次問題的思考。

第二，創新力度不足，制度滯后于形勢所需�，F有制度有較強針對性，但創新力度不夠，缺乏前瞻性和創新性，跟不上信息化、科技化的步伐，不能適應當前腐敗案件國際化趨勢、腐敗手段不斷隱蔽的變化。規章制度制訂了不少，真正能夠切合實際，便于執行落實的卻很少，沒有發揮應有的作用，讓部分不良分子鉆了制度的漏洞，不僅削弱了黨風廉政建設和反腐敗工作的實際成效，而且在群眾中造成了不良影響。在實際工作中，制度的滯后性導致腐敗現象卻往往能從制度的漏洞中得以規避。

第三，制度執行乏力，震懾力不足。與香港廉政公署制度比較之下，法律賦予我國行政監察機關的權力嚴重不足，致使工作起來震懾力達不到應有的效果，我們沒有香港廉政公署強大的制約權力和強制執行能力，我們沒有常設的權力機關給予支持，也沒有健全的信息公開制度保障我們行政監察機關的權威性，給違法及不當行政行為的行政機關以足夠的壓力和震懾力，懲處制度較為全面，但懲處不力導致腐敗成本偏低。執行力度有所加強，但有法不依、執紀不嚴現象比較突出，這兩點我們要思考，要學習。

第四，制度虛化，作用架空，亟待強化。近年來，我國反腐倡廉制度建設出現了一個奇怪現象：一方面社會各界不斷呼吁制定反腐敗的專門法律法規，另一方面我國又是世界上擁有反腐敗專門法律法規最多的國家。這些制度囊據了黨風廉政建設和反腐敗工作的方方面面，但其收效卻不能令人滿意。在制度中所預設的種種監督、制約、懲處機制并沒有真正發揮作用，以至出現了制度虛置、機構虛位、功能虛化等問題，規范的制度得不到遵守，各種潛規則卻大行其道，監督的效果越來越不明顯。監督是防止腐敗的重要工具，也是反腐倡廉建設能否取得成效的關鍵。當前監督現狀離群眾要求還存在較大差距，這構成反腐倡廉建設的現實挑戰。制度執行難，落實不到位，發揮不了應有的作用，這已經成為了我國反腐倡廉建設中最突出也亟待解決的問題。

第五，教育力度不足，腐敗思想根深蒂固。目前在反腐倡廉教育方面存在著教育力度不夠、教育方式不多、教育內容不新、教育時問不實等問題，黨風廉政教育難以觸動靈魂，收效不大。根深蒂固的腐朽的思想價值觀念未能徹底根除給反腐敗思想道德防線造成了一定的障礙。隨著改革開放的不斷深入和我國市場經濟改革和發展，人們的物質生活越來越富裕，西方的拜金主義、享樂主義等“唯利是圖”的腐化思想開始在一些領導干部的頭腦中滋長。在反腐倡廉建設中，要徹底消除腐朽思想價值觀念的影響，營造一個健康的反腐倡廉建設的思想文化環境還有很長的路要走，有待進一步改善。

（二）、從香港廉政公署論內地的反腐舉措

香港由上世紀60、70年代的腐敗黑暗變成迄今為止世界上最清廉的地區之一，香港廉政公署功不可沒。香港廉政公署正是在香港經濟高速發展、貪污賄賂十分嚴重的情況下產生的，并以卓有成效的工作聞名于世。從“香港廉政公署”看大陸反腐，我們的反腐怎樣呢？透過香港廉政公署這面鏡子，我們能看到大陸反腐敗法律制度存在很多缺陷與不足。比如，中國內地的刑法關于賄賂犯罪罪名數量少于香港刑法的規定，且適用起來存疑較多。反腐理論界呼吁的“公開是最好的監督”、“以權利制約權力”正成為現實。當代法治國家視公務員財產公示制度是反腐敗的利器。但是我國現在現狀堪憂，實行公務員申報制度的道路任重而道遠。重獎舉報人則是調動廣大人民群眾反腐敗積極性的一個法寶。我國法律雖然在對舉報人的保護上有立法保護，但在實際中落實得并不理想，舉報人、證人遭到打擊報復的事情時有發生，加強對舉報人的保護勢在必行。我國反腐敗和廉政建設的職能機構，除了紀檢機關，還包括國家司法機關、政府監察機關、審計機關以及國家預防腐敗局，由于涉及部門，往往出現相互推諉、相互扯皮現象。我們處理反腐案件并不像“香港廉政公署”那樣獨立，而是受約于政府，政府官員插手，干預大，牽制大，政策明文規定紀檢等單位獨立工作，而由于管理體制，由于歷史遺留，官員插手，官員指使現象不免發生。

中共十八大報告提出要堅持中國特色反腐倡廉道路，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設。十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央堅持有貪必反、有腐必懲。自任職以來的舉措也進一步表明，中國共產黨高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作。對近年來內地推出的一些具體的反腐舉措，公眾已經漸漸能夠以一種比較理性的態度對待。一個基本的共識是，包括嚴禁公車私用這樣的腐敗行為，絕不是光靠一兩項具體舉措就能夠從根本上得到遏制和清除的，但要理性看待大陸出現的這些反腐新舉措。我們既不能輕視反腐敗問題的嚴峻性和艱巨性，更不能因為問題復雜、艱難，而惰于嘗試一些帶有創新性、并且實際上確實有一定成效的措施。正確的態度應是支持一切有利于預防和遏制腐敗的探索性舉措，而且，對于一些有成效的舉措，要有勇氣堅持下去，而不應借口其“只能治標，不能治本”而任其自生自滅。

三、香港廉政公署的反腐成功經驗

（一）政府作為反腐強有力的后盾

領導層對反腐工作給予高度的重視和堅定的支持，使國家反腐工作具有一定的獨立性，是取得反腐敗成功的關鍵因素。反腐敗工作關系到黨的事業的興衰成敗，黨的領導層都非常重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭，并給予堅定的支持。高層政府官員對腐敗問題的深刻認識，對香港廉署一如既往的支持，使廉署成為獨立的有權威性的肅貪機構，是廉署取得反腐敗成功的重要保證。2012年12月4日，習近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過了中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定。無論是“輕車簡從”，“不安排群眾迎送”，“不鋪設迎賓地毯”，“不出席各類剪彩、奠基活動”，“嚴格控制出訪隨行人員”的細致和坦率，還是“首先要從中央政治局做起”，“要求別人做到的自己先要做到”的真誠和堅定，新一屆中央領導集體正以身體力行的方式，為端正黨風政風率先垂范。政府部門應該行動起來，積極應對網絡反腐帶來的機遇和挑戰，這才是國家的福音，人民的福祉。希望中共中央、中央政府發揮正能量，形成正動力，把反腐敗工作、黨風廉政工作進行到底。

（二）設置獨立的反腐機構

香港廉署反貪機構的獨立性，使其不會受到其他行政部門、利益群體的制約，能暢通無阻地查處貪污腐敗案件。所以，我國在反腐倡廉上最應該做的是整合現有的全部紀檢監察機關，形成一個完全獨立的，只對國務院總理負責的監察機關。建立獨立的監察機構，大致做法如下。第一，監察機構的最高長官由全國人大選舉產生，國務院總理親自任命。第二，其下屬成員從社會聘任或直接抽調政府機關里責任心強又有能力的人。第三，財政由國庫專項開支，報全國人大審批專項預算，另外給予其職員較豐厚的報酬。第四，其內部權力分配按垂直結構體系，下設到各地方政府的下設機構，只對上級負責，獨立于政府之外，地位高于同級政府。第五，設立嚴格苛刻的內部制約機制。第六，內部職員由行政長官委任，只對行政長官負責，要定期向行政會議匯報重要的政策事項。

（三）加強教育，依靠群眾，贏得群眾支持

我們應該加強對公民的廉政教育，使廣大人民充分了解我國的廉政建設，了解廉政的法律法規，學校教育方面也要經常開設有關廉政教育的課程，從小就培養孩子清正廉潔的意識；加強學生廉政法律法規的學習，讓學生了解貪污腐敗的后果。香港的防貪培訓——我們應借鑒的方式：一是