論人民調解制度的發展與完善(一)

論人民調解制度的發展與完善

【摘要】人民調解制度是我國特有的一種糾紛解決制度。它是指在人民調解委員會（包括城市的居民委員會和農村的村民委員會）的主持下，通過說服教育的方式，勸解雙方當事人互諒互解，從而消除糾紛的一種糾紛解決方式。我國的人民調解制度具有群眾性、民主性的特征，其性質是一種司法輔助制度，是一種人民民主自治制度，是人民群眾解決糾紛的一種手段。盡管人民調解制度在糾紛解決方面發揮了較大作用，但很長時期以來，它也面臨著各種問題，存在較多的制度性缺陷。這些問題和缺陷影響了這一制度功能和效用的充分發揮。隨著我國改革開放和經濟社會的快速發展，社會主義法治的不斷完善，人民調解工作的傳統模式受到挑戰，新時期人民調解工作如何定位、怎樣發展創新人民調解工作，是擺在我們面前的重大現實問題，亟待我們認真研究。進一步完善人民調解組織建設、加強經費保障、提高人民待遇、建立規范化制度；進一步完善人民調解化解糾紛的功能，以有限的調解資源達到調解效果的最大化，是一項新的課題。本文在總結人民調解制度的歷史發展基礎上，深入分析人民調解制度存在的問題，進而提出簡單評價并指出如何完善當前人民調解制度。

【關鍵詞】人民調解  歷史發展  制度  問題  完善

一、人民調解制度概述

（一）人民調解的概念與特征

學界對調解的定義多有概括：辭海的定義為：通過說服教育和勸導協商，在查明事實、分清是非及雙方自愿的基礎上達成協議、解決糾紛。在我國是處理民事案件、部分行政案件和輕微刑事案件的一種重要方法。[ 《辭海》（縮印本），上海辭書出版社，1990版，第453頁。

]中國大百科全書對調解的概括是：雙方或多方當事人之間發生民事權益糾紛，由當事人申請，或者人民法院、群眾組織認為有和解可能性時，為了減少訟累，經法庭或者群眾組織從中排解疏導、說服教育，使當事人互相諒解，爭端得以解決，是謂調解。[ 《中國大百科全書》（法學卷），中國大百科全書出版社，1984年版，第589頁。

]現代我國人民調解是指在人民調解委員會主持下，通過說服教育，規勸引導糾紛當事人互諒互讓，平等協商，依照法律、政策和社會公德自愿達成協議，從而消除爭執的一種群眾性自治的糾紛解決方式，[ 胡澤書主編:《人民調解教程》，中國政法大學出版社，2004年版，第1頁。]是我國民間自我管理、自我教育、自我服務的調解民間糾紛、維護社會穩定的一項社會制度，在我國有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎。作為一種解決民間糾紛的傳統形式，人民調解在化解矛盾、平息紛爭、消除隔閡、溝通關系方面，起著不可替代的作用，在國際上享有“東方之花”的盛譽。[曹可建、彭金池、梁飛彩：“論社會主義市場經濟條件下的人民內部矛盾”，載《湖南社會科學》第59—61頁。]各地的人民調解委員會是在村民委員會和居民委員會之下設立的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作，在調解民間糾紛，防止民間矛盾激化，把糾紛解決在基層，消滅在萌芽狀態方面做了大量的工作，促進了社會的穩定。人民調解作為解決矛盾糾紛的方式之一，有著簡潔、高效、便利之特征，以其便民性、主動性、親和性和情理法共融性，把大量的矛盾糾紛化解在萌芽狀態，大大減少了信訪量、訴訟量和可能發生的違法犯罪，在維護社會和諧穩定中發揮著獨特的作用，贏得了人民群眾的好評和社會各界的認可。因此，越來越多的人選擇調解方式化解糾紛。

（二）人民調解制度的歷史發展

   用調解得方式平息民間糾紛在我國有很長的歷史，最早可以追溯到西周奴隸時代。據考證，在3000多年前的西周官府中，就設有“調人之職””司萬民之難而諧合之”的官職，專司調解糾紛，平息訴訟，維護社會秩序的工作。 秦漢以來的司法官更是奉行調處息訴原則，到兩宋調處呈現制度化趨勢，至明清調處已趨于完善。 辛亥革命勝利后，孫中山先生開始全面引進西方法制，建立近代化的資產階級政治體制。但是，由于各種各樣的原因，這套法律制度并未能在中國土地上生根發芽，傳統的調解仍成為解決糾紛的首選。直至中華民國時期也有調解制度的規定。

歷史上的民間調解，大致有半官方的“鄉治調解”，部落宗族內部的“宗族調解”行業中的“行會調解”和社會普遍存在的“鄰友調解”四種形式，這些調解方式是伴隨著生產力的發展產生的，同時又促進了種族延續和社會發展。調解制度作為司法制度的補充，是中華民族和為貴傳統的良好體現。[王公義.“人民調解制度是剞劂社會糾紛的重要法律制度”《中國法律》，2005.8. ]

我國當代的人民調解制度是在繼承了歷史上民間糾紛的基礎上通過中國共產黨實行基層民主及群眾自治的歷史過程中逐漸形成的。它萌芽于土地革命時期，成型于抗日戰爭時期，確立于建國初期。新中國成立后特別是改革開放以來，人民調解制度得以快速發展，人民調解委員會作為基層群眾性組織的法律地位及其主要職能被憲法等法律、法規所確定，使“人民調解”在中國不僅成為一種成為一種糾紛解決的技術或方式，更成為構建社會主義和諧社會的一種重要制度。2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調解法》，并于2010年1月1日起施行，首次將人民調解立法，加強了人民調解委員會的組織建設和業務建設，把我國人民調解工作推進到新的歷史階段。

二、人民調解的性質和地位

（一）人民調解具有群眾性。人民調解委員會不是行政機關，也不是司法機關，而是村民委員會和居民委員會下設的調解組織。調解人員在調解活動中只是人民調解員，并不具備其他行政職務。縱觀全國，我國已經建立了較為健全的人民調解體系，因而它具有廣泛的群眾性。

   （二）人民調解具有自治性。作為基層群眾子之行組織的一部分，實現群眾自我管理、自我服務是人民調解委員會的重要職能，是維系人民群眾的紐帶的重要一環。當事人是否選擇調解完全出于自愿，調解組織不能強迫當事人調解。糾紛當事人是在完全自愿、平等自由的前提下，由中立的人民調解員主持進行，并且曉之以法、明之以理、動之以情，在此過程中，當事人不受壓制和強迫，與充分的自治選擇權。

人民調解具有主動性。《人民調解法》第十七條規定：當事人可以向人民調解委員會申請調解；人民調解委員會也可以主動調解。當事人一方明確拒絕調解的，不得調解，這是人民調解主動性的表現。

人民調解具有民間性。人民調解所調解的范圍是民間糾紛。調解除了依據法律、法規、政策外，大量地運用社會公德、鄉規民約。在解決程度上有便捷、隨意的特點。

三、人民調解制度的優勢與必要性

   人民調解是人民群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我約束，自主管理社會事務的一種很好的形式，是社會主義民主的具體體現。人民調解所遵循的合理合法、平等自愿、尊重當事人訴訟權利的原則，以及說服教育、規勸疏導、友好協商的調解方法和手段，可以使當事人平心靜氣、不傷和氣地平息紛爭，化解紛爭，符合中華民族的傳統美德和社會主義道德風尚。

（一）調解以糾紛當事人的自愿為前提，充分總尊重當事人的權利

從程序上看，調解的啟動、進行以及結果的履行等都取決于當事人的自愿。調解員雖然在調解過程中可以進行說服勸解，甚至可以提出解決的方案，但采用與否仍取決于當事人,當事人權利受到尊重 。新頒布的《人民調解法》律明確規定了當事人自愿平等、不違法、尊重當事人權利的原則。自愿平等原則的確立，有利于保障定紛止爭的效率。不違法原則是堅持依法調解，公正解決矛盾糾紛的基礎。尊重當事人權利原則，就是當事人在調解與其他維權途徑面前完全有自主權。當事人不管是在調解前，還是調解中，甚至是調解后都可以放棄調解轉而通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權利。

調解的方式具有主動性，有利于及時解決糾紛。

   與民事訴訟程序不告不理相比，人民調解員可以主動介入糾紛進行調解。特別是通過廣布的調解組織網絡，定期排查糾紛，把糾紛消滅在萌芽狀態，把糾紛解決在基層。抓早、抓小、抓苗頭，把工作的重心放在預防預測上，把矛頭糾紛消除在萌芽狀態，是人民調解的優勢所在。

   （三）調解的成本小，減輕了人民群眾和法院的壓力

   《人民調解法》第四條規定：人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用。減少因訴訟等相關費用過高而帶來的不便，減少訴訟成本，維持社會正常關系，并且具有較高的保密性，因而備受歡迎。新調解法的頒布著重在調解委員會的主持下，就近、及時地化解民間糾紛，以最短的時間完成對矛盾糾紛的處理，能降低糾紛解決成本，減輕人民群眾和國家財政的負擔。一方面考慮在行政受案前轉入人民調解程序，另一方面考慮將過去在公安機關主持下的調解轉換成《人民調解法》框架下實行的人民調解，使協議具有法律效力，從而有效地降低司法行政成本。此外，調解組織運行成本小，其數量遠遠多于法院，而且分布也比法院廣泛得多，當事人有糾紛可以就地解決，而不必一趟一趟地跑法院，解決糾紛的支出要少得多。

調解結果的靈活性

人民調解可以因地制宜、因時制宜、因勢利導、取長補短，多方面考慮糾紛的原因以及可能性的實施方案，只要不違反法律的強制性規定、不損害社會公共利益、不損害第三人的合法權益，當事人可以自由處分自己的權利，而無需拘泥于僵硬的形式，靈活性高，使矛盾雙方更加容易的接受。《人民調解法》的相關規定更是凸顯了人民調解的靈活便捷、便民利民的特點和優勢，要求在充分尊重當事人權利的基礎上，采取多種方式幫助當事人達成協議，避免人民調解程序司法化的傾向。

四、新時期人民調解制度面臨的問題

如上述所言，人民調解制度不論在社會生活中還是我國的法制建設和社會發展方面都發揮著重要的的作用。但我國的人民調解制度在目前的運行方面也存在著很多問題，影響了其作用的充分發揮。隨著我國社會的發展，人民調解制度存在的問題也日益凸顯，以前的各種規范性文件和新頒布的《人民調解法》雖然對相關問題有所涉及，但仍未能從根本上解決一些問題，這些問題概括起來包括：

（一）人民調解制度缺乏必要的資金保證

   人民調解實行不收費原則，歷來如此。這一原則最早明文規定于1989年的《人民調解委員會組織條例》，2002年頒布的《人民調解工作若干規定》、2010年通過的《人民調解法》都重申了這一規定。由于人民調解的自治性，絕大多數調委會沒有充足經費。其工作經費和調解員的補貼經費由村民委員會或居民委員會、企事業單位自行解決。而作為其指導機關的司法行政機關也只是通過同級人民政府的支持，來解決人民調解的指導和表彰經費。所以人民調解組織的工作經費來源非常單一，就是依靠它的設立單位。因而，缺乏工作經費是人民調解工作發展的“瓶頸”。因為缺乏資金，無法建立調解人員的保障體系，使得調解員的補貼經費無法解決，廣大基層調解員對矛盾調處無法“輕裝上陣”，這極大地影響了調解的效果。隨著人民調解工作量的增大，人民調解的成本支出也大幅增加，超過了一些設立單位特別是經濟欠發達地區的村民委員會、居民委員會、鄉、鎮、街道的承受能力，長期以來經費短缺引發的調解隊伍不穩定、調解員素質不高等問題已成為困擾人民調解工作發展的重要因素。除少數地方外，大部分地方調解工作經費也沒有列入財政預算，無法開展培訓、表彰等活動。保障經費落實力度不夠，人民調解工作的日常運行經費匱乏，阻礙了人民調解工作的更好更快發展。

（二）人民調解隊伍素質普遍偏低。

我國《人民調解法》第十四條規定：“人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。縣級人民政府司法行政部門應當定期對人民調解員進行業務培訓。”。該條規定是我國現行人民調解制度關于人民調解員任職資格的最高規定，因該內容沒有具體的量化標準，所以在實際工作中就會導致人民調解員隊伍素質層次不齊的局面。由于大部分人民調解員身處農村，調解隊伍中“兩低一高”（文化低、素質低、年齡偏高）的現象突出。調解員整體素質不高，文化程度相對較低，法律知識和相關工作經驗潰乏。政策法律素質、業務能力和水平偏低，調解多依靠對地方習俗的了解、糾紛解決的經驗及自身的威信，不能對糾紛作出正確的法律上的分析與判斷等諸多問題，總體上適應不了依法治國方略下的調解工作，導致調解成功率不高。此外隊伍不夠穩定，人員變動大。一批調解