論法院執行指揮中心的建設(一)

論法院執行指揮中心的建設

[摘要] 近年來，為了攻克執行難、執行亂等制約執行工作發展的問題，根據最高人民法院《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》的要求，加強頂層設計，從執行工作的指導思想和理念、執行權運行機制、執行工作信息化和規范化建設等方面銳意改革創新，在深入調研的基礎上，法院決定建立覆蓋全國、內外聯動、快速反應的全國法院一體化的執行系統，成立法院執行指揮中心，以便最大限度地維護當事人的合法權益，實現社會的公平正義。

[關鍵詞] 法院執行指揮中心  執行聯動機制  執行信息化  執行規范化  一體化  

一、法院執行指揮中心的概念與工作原理

（一）“法院執行指揮中心”的概念

法院執行指揮中心是負責執行聯動工作的日常辦事機構，是執行快速反應機制的載體，特點是快速反應、快速處置，行使的權力屬性是執行權中的執行實施權和行政事務管理權，為案件執行服務的辦事機構。

    （二）法院執行指揮中心的工作原理

第一，法院執行指揮中心依托執行案件管理系統，建立統一管理、統一協調、統一指揮、輻射各級人民法院的執行指揮系統，利用信息技術手段，將執行網絡查控、遠程指揮、信用懲戒、司法信息公開及網上執行服務，執行風險評估與預案、執行流程及績效考核管理、數據挖掘機智能分析決策等系統有機整合為一個整體，實現轄區內三級法院的信息共享、聯動配合和規范管理。

第二，法院執行指揮中心協同省（自治區、直轄市）級金融、國土、住建、公安、工商、證券、保險、民航、交通、鐵路等協助執行單位及有關政府職能部門、金融監管機構、承擔行政職能的事業單位及行業協會等單位，通過專線或政務網進行網絡連接，建立“點對點”網絡查控和信用懲戒系統，由系統自動進行信息篩選和數據交換，實現對銀行存款、土地、房產、車輛、股權、證券等財產的網絡查控，對失信被執行人進行信用懲戒。

第三，法院執行指揮中心積極協調和促進省（自治區、直轄市）級協助執行部門盡快實現數據集中，積極推進網絡查控系統的建設，最終實現對被執行人財產的網絡查封、凍結、扣劃一體化的工作目標要求。

第四，法院執行指揮中心的執行指揮系統以網絡查控、遠程指揮為主要功能，以及節點控制、信息公開、信用懲戒、監督管理、決策分析等作為輔助功能實現其執行效率一體化和規范化。

二、法院執行指揮中心統合“社會聯動”機制

社會是一個共同生活的整體，協助司法機關維持社會秩序，維護法律的統一實施，市所有社會成員的義務，而且根據有關規定[楊榮馨：《中華人民共和國強制執行法（專家建議稿）》立法理由、立法例參考與立法意義，廈門大學出版社，2010年版，第15頁。]，有關國家機關、社會團體、企業事業單位和個人應當依法協助執行機構調查和執行生效法律文書。因此，加強聯動機制建設[江必新：《新訴訟法講義：執行的理念、制度與機制》，法律出版社，2013年版，第154頁。]，刻不容緩，而且長期的司法實踐表明，“執行難”并不是單純的法律問題，而是政治、經濟、文化等諸多因素相互交織所產生的復雜的社會問題，解決“執行難”是一項系統工程，僅僅依靠法院加大執行力度是難以徹底解決的。要從根本上解決“執行難”，必須形成社會整體合力進行綜合治理，使有履行能力的被執行人因拒不履行生效法律文書比自動履行付出更大的經濟和信用代價，逐步形成了“被執行人自動履行為主、人民法院強制執行為輔”的執行工作長效機制。比如：近年來，北京市法院積極探索綜合治理“執行難”工作思路，創新工作機制，綜合運用政治、經濟、行政等手段協同解決“執行難”，建立了常態化的綜合治理“執行難”聯動機制。主要表現為：

（一）綜合治理解決“執行難”

一是完善北京市解決執行難聯席會議制度。根據《關于建立和完善解決執行難問題聯席會議制度的意見》，明確執行難聯席會議成員單位包括市公安局、市國土局、市住建委等多家單位。并明確了聯席會議的組織領導、工作職責、議事規則，為綜合解決執行難問題提供了制度保障。聯席會議在2009年清積活動中發揮了重要作用。

二是建立特困群體執行救助制度。市高級法院與市民政局于2006年6月正式會簽《關于解決執行難案件中困難人員生活救助問題的意見（試行）》，首次在一個省（直轄市）的范圍內建立了特困群體案件執行救助制度。2008年8月，市委政法委組織協調市民政、財政、勞動和社會保障部門與市高級法院聯合制定了司法救助基金管理辦法。據司法統計，2010年市高級法院執行局共撥付救助資金1080萬元，解決積案344件，2011年前三季度共撥付救助資金674萬元，解決積案126件。通過救助資金既解決了信訪當事人的實際困難，又實現了息訪目標。

三是建立協助人民法院執行網絡。北京市各區縣以鄉鎮（街道）現有的社會治安綜合治理網絡為基礎，在轄區內建立了協助人民法院執行網絡，明確各協助執行網絡成員單位的具體負責人，有效保證了協助執行網絡的通暢運行。在法院的執行案件過程中，協助查找被執行人，協助調查、控制、處分被執行人可供執行的財產，與法院一同維持執行秩序，做各方當事人及相關群眾的思想教育工作，處理突發事件工作。各成員單位也及時將在協助法院執行過程中遇到的問題及相關建議反饋給法院。各成員單位密切配合法院的執行工作，使北京市的協助執行工作取得了長足進步。

（二）社會聯動機制的效果

北京市已形成了法院與政法各單位及其他行政機關、職能部門間的執行聯動配合機制。

一是在各協助執行單位的配合下，成立北京市法院執行信息查詢中心。2010年7月，最高法院與十八家中央單位聯合下發了《關于建立和完善執行聯動機制若干問題的意見》，要求全國大力推動執行聯動機制的建立和完善。在相關協助執行單位的積極配合下，北京市法院成立了執行信息查詢中心。查詢中心的建立，就是要通過信息共享平臺，盡可能多地提供被執行人和被執行財產的信息。由于我們的社會信用制度還不夠健全等原因，一些當事人想方設法逃避執行，法院僅憑一己之力難以查找被執行人的財產，致使國家的強制執行力不能發揮作用，不僅給執行工作帶來危害，甚至成為嚴重的社會問題。因此，市高級法院進一步加強與各相關單位的聯系溝通，充分發揮聯席會議制度的作用，整合法院內部資源和社會管理資源，利用信息化平臺，建立查詢中心。不僅為北京市法院財產查詢工作節約大量的人力、物力，也減輕了各協助執行部門的相關工作壓力。而且，法院能夠從各協助執行部門的信息庫中直接查詢到被執行人的身份、財產信息，各協助執行部門也能夠從法院獲得被執行人不履行生效法律文書的信息，對被執行人采取某些限制措施，不僅有利于執行問題的綜合治理，也是通過這一威懾機制，有利于社會信用體系的建立。

二是與政法各單位建立協作配合機制。比如，2003年、2007年公、檢、法、司會簽有關工作文件，完善拒執罪的辦案程序及各部門協作配合的機制。2009年，市委政法委組織公、檢、法、司各方會簽《關于加強協作配合推動法院執行工作順利進行的通知》，對公安出警執行現場、協查被執行人及車輛等作出明確規定，進一步完善了包括公、檢、法、司在內的相關部門的協調配合機制。

雖然北京市在建設執行威懾聯動機制方面取得了一些成果，但從北京市層面來看，受各方面因素影響，還存在不少的困難和問題：（1）信息共享難（2）協助執行機制不完善（3）威懾聯動難。對此人民法院采取建立國家執行威懾聯動機制，在被執行人未履行生效法律文書確定義務的情況下，聯合金融、工商、出入境等政府職能部門，通過限制或者禁止被執行人融資、投資、置產、轉讓財產、出境、日常高消費等措施，促使被執行人自動履行義務的一種法治機制。 另外，國家執行威懾機制的建立，將對執行工作乃至社會誠信體系的建設發揮至關重要的作用。

三、法院執行指揮中心的信息化管理

在新的時代背景下，完善執行工作格局，推進執行信息系統與社會征信系統對接，對進一步提高執行案件的質量、效率和效果，確保當事人合法權益得到及時兌現，非常關鍵。信息化機制建設[江必新：《新訴訟法講義：執行的理念、制度與機制》，法律出版社，2013年版，第210頁。]，既是破解法院執行工作難題的現實需要，也是推進社會誠信建設和司法公信建設的重要舉措。因此，人民法院必須確立目標和思路，以信息化實現執行流程重塑，實現辦案的智能化、管理可視化。

（一）信息化理念的運用

近年來，為了攻克執行難、執行亂等制約執行工作發展的問題，北京法院注重頂層設計，從執行工作的指導思想和理念、執行權運行機制、執行工作信息化和規范化建設等方面銳意改革創新，實現通過高效、規范、公開、文明的執行，最大限度地維護當事人的合法權益。

執行工作原來是整個法院業務工作中手工化、個性化操作最強的，隨著信息化發展和司法公開的推進，執行工作的形勢和任務發生了深刻變化。網絡信息技術的發展及其在執行工作中的應用，為執行工作帶來了重大影響和機遇。信息技術對于執行工作發展的極端重要性，實現了以信息技術手段，改革辦案流程、管理模式和公開方式，一體推進執行辦案、執行管理、執行公開的智能化、可視化，實現高效、規范、公開、文明的執行工作目標。

（二）信息化管理的特征

根據信息化建設的總體思路，集中力量攻關研發了北京法院執行指揮系統，建立供執行法官使用的執行辦案平臺、供管理者使用的執行管理平臺、供當事人及公眾使用的執行公開平臺。針對傳統執行工作模式僅以審限為流程管理方式所造成的執行程序不清晰、財產狀況不透明、執行措施不公開的弊端，執行指揮系統通過對執行程序中各個環節的重新梳理、整合，對執行工作進行集約化操作、流程化運行、節點化控制、扁平化指揮的流程重塑，建立了以智能化辦案系統為核心的管理可視化。

1.集約化操作

執行辦案平臺根據執行工作規律設計開發了程序類、財產類、行為處置類、管理服務等四大類35個功能模塊，涵蓋包括執行立案、財產查控、財產變價[財產變價是指執行機關已被查封、扣押的財產強制出賣，以實現物狀財產轉換為金錢財產，并以所得價金清償債權的執行措施。]、案款管理、結案等全部執行流程的所有功能，每個功能模塊相當于智能手機的一個APP程序，執行法官可以根據工作需要或習慣定義每個模塊位置。功能模塊的設計簡約而人性化，將復雜、立體的執行工作程序以平面、直觀、智能的形式展示在法官面前，法官可通過功能模塊進行集約化操作，節約執行法官的辦案時間，提高了執行效率。

2.流程化運行

通過將信息技術和執行工作業務規范進行高度融合，把執行工作在程序、期限等方面的規范要求植入辦案平臺，把紙面的制度規范變成計算機管控的工作流程，實現執行工作流程化的運作和管理：案件受理后，財產查詢工作由高級法院通過網絡查控統一集約完成，下一步執行根據調查結果，區分有無財產分類處理：對無財產可供執行的，終結本次執行程序，進入單獨的數據庫進行管理；對有財產的，按照財產控制、財產處置和案款發還的流程運作實施。

3.節點化控制

針對執行不規范、隨意性較強乃至出現消極執行、選擇性執行的現象，在設計執行程序功能模塊的同時，對每個功能模塊內部、模塊之間的關系進行全面詳細的分析，將執行中關鍵的程序、時間、權限要求設置成節點，共設置監督督促類節點、提示提醒類節點、強制類節點等三大類共130余個關鍵節點，以節點的形式對執行辦案進行自動、全面、系統的管理，并且聯通案件管理子系統，為各級管理者提供網上審批、流程節點監控等服務，通過節點達到監督、控制、管理、服務、提示等目的。

4.扁平化指揮

以法院執行指揮中心試點為契機，在北京市三級法院建立法院執行指揮中心體系，開發執行指