論人民調解制度的發展與完善(二)

（三）調解范圍較為單一

新形勢下隨著改革開放的深入發展，我國的人民內部矛盾糾紛呈現出新的特點和明顯的發展趨向，主要表現在廣泛性明顯、復雜性加大、群體性突出、對抗性增強。另外，矛盾糾紛的主體由公民與公民轉化為公民與經濟組織、與企業、與基層干部、與基層政府及管理部門；矛盾糾紛的內容也由婚姻、家庭、鄰里、房屋宅基地等簡單的涉及人身權益、財產權益方面的糾紛發展為經濟合同糾紛、土地承包糾紛、干群關系糾紛、下崗待崗職工與企業的糾紛、拆遷征地糾紛等，調解范圍呈現多元化。目前人民調解工作按照有關規定和要求僅僅限于“公民與公民之間有關人身、財產權益和其他日常生活發生的糾紛”的民間糾紛的調處，有以下情形的，不得受理：1.、法律、法規明確規定由有關部門管轄處理的；2.人民法院已經受理或正在受理的；3.一方當事人不同意進行調解的；4.已構成犯罪或構成違反治安管理處罰行為的；5.已經申請基層人民法院處理或處理完畢的；6.其他不屬于人民調解受理范圍的。而對于新時期的這些民間矛盾糾紛的新變化、新需求，人民調解這種訴訟外糾紛解決機制其功能作用的發揮相當有限。我國《人民調解法》第十八條規定:“ 基層人民法院、公安機關對適宜通過人民調解方式解決的糾紛，可以再受理前告知當事人向人民調解委員會申請調解�！贝藯l對人民調解的糾紛范圍未明確化，可能會導致基層法院及公安機關推諉案件，致使民間糾紛擱置。

（四）人民調解制度缺乏程序的保障

我國目前普遍執行與認同的調解程序是：1.申請(由糾紛當事人提出口頭或書面調解申請 村、組調解)→2.村、組調解（由村、社區負責人在1―2天內組織雙方當事人進行調解，且具備書面調解協議。）→3.糾紛受理（對經過村、社區調解未達成協議的糾紛，由村、社區調解負責人和當事雙方在五日內到鎮綜治辦申請調解處理。）→4..調 解（ 鎮綜治辦受理調解申請后，在五日內組織當事雙方進行調解，并具備調解協議。）→5.民事訴訟（民事糾紛當事雙方通過對鎮綜治辦調解而未達成調解協議的，可申請民事訴訟 。）雖然調解程序機動靈活、簡便是人民調解制度的特色之一，但是人民調解制度沒有制定確定的程序，調解過程隨意性過大，也是造成當事人質疑調解工作公正性的主要原因之一。工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規律性而又普遍使用的工作步驟。只有堅持人民調解的工作程序，才能保證調解工作的質量。因此，對于人民調解工作我們不能完全忽略程序，必要的程序正義應該得到體現，以避免因程序的簡略而導致調解結果不公正的現象出現。

(五) 人民調解協議的法律效力偏低

《人民調解委員會組織條例》第九條規定“ 人民調解委員會主持下達成的調解協議, 當事人應當履行” 民事訴訟法第十六條第二款規定“ 人民調解委員會依照法律規定, 根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行” 而同時又作出了如下規定：《人民調解委員會組織條例》第九條規定“ 經過調解, 當事人未達成協議或者協議后又反悔的, 任何一方可以請求基層人民政府處理, 也可以向人民法院起訴”�！睹袷略V訟法》第十六條規定“ 不愿調解、調解不成, 或者反悔的, 可以向人民法院起訴�！备鶕�法律語言學我們可以知道，當法律規范表述為“ 應當” 一詞時表明該規范是義務性規范。既是義務性規范, 則該規范規定的行為規則內容是確定的, 對于該法律規范所調整的主體來說, 只有“為” 與“不為” 的法律義務，這種規定具有強制性, 如果不履行, 就要受到法律的制裁。[劉紅嬰.《法律語言學》，北京大學出版社.2007.2.

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6.李莉：《論人民調解制度的完善與發展》，中國政法大學的碩士論文。

]民事訴訟法和《人民調解委員會組織條例》都明確規定了人民調解委員會主持下達成的調解協議具有法律上的效力，當事人應當履行，但同時又作出了對協議后反悔可以起訴的規定，實際上構成了對前文的否定, 并最終導致司法實踐中對調解協議的法律效力的否定。這就造成在司法實踐中, 人民法院對此類案件的處理, 不考慮調解協議的對錯, 而是直接審理原糾紛，這不僅影響和削弱了人民調解協議的法律效力, 也嚴重挫傷了人民調解工作者的積極性，極大限制了人民調解工作的開展。雖然最高人民法院在2002年9月5日《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》的司法解釋中明確了民事調解協議的合同性質，但這一司法解釋并沒有從根本上解決人民調解協議的法律效力問題。今年頒布的《人民調解法》第三十二條明確：“經人民調解委員會調解達成調解協議后，當事人之間就調解協議的履行或者調解協議的內容發生爭議的，乙方當事人可以向人民法院提起訴訟�！币矝]有賦予人民調解協議的執行力，即便達成協議，一樣可以不執行而提起訴訟，沒有改變上述的缺陷。不過，《人民調解法》第三十三條規定經過雙方當事人共同申請法院確認有效的調解協議具有強制執行力，是我國人民調解制度的一大進步。

五、對人民調解制度的完善與發展的幾點建議

  （一）落實調解工作的經費保障

   要加大對人民調解工作經費的保障力度，建立穩定的財政投入機制。人民調解法規定，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障。各級司法行政機關要按照人民調解法的要求，積極同有關部門溝通協調，努力把人民調解工作的各項保障措施落到實處。根據財政部、司法部《關于進一步加強人民調解工作經費保障的意見》，將人民調解工作經費包括專職人民調解員經費、人民調解員培訓費用、宣傳費用、社區調委會日常工作經費、調解員補貼、表彰經費納入市、縣、鄉三級財政預算。確保人民調解工作的順利開展�？h級以上地方人民政府要足額保障所屬司法行政部門專用于指導人民調解工作的業務經費，并可根據當地經濟社會發展水平和財力狀況，考慮每個人民調解委員會和調解員的工作量、調解質量和調解糾紛的難易程度、社會影響大小以及調解的規范化程度等因素，統籌安排和發放補貼經費。

   國家還應適當加大對人民調解工作的扶持力度。我國的《人民調解法》第十六條規定：“人民調解員從事調解工作，應當給予適當的誤工補貼；因從事調解工作致傷致殘，生活發生困難的當地人民政府應當提供必要的醫療、生活救助；在人調解崗位上犧牲的人民調解員，其配偶、子女按照國家規定享有撫恤和優待。”這條規定明確了人民調解員的待遇問題，但未明確補貼的主體，并且把對因從事調解工作致傷致殘生活發生困難的人民調解員的醫療、困難救助責任界定為當地人民政府。這些規定在實際生活中不能很好的得到保證。為了更好的發揮人民調解制度的作用，有必要從國家的角度給予必要扶持，可以考慮設立專項資金，加大政策支持，保障調解人員享有一定待遇。同時，國家也可以提倡社會力量對調解工作的支持，通過設立基金等方式保證人民調解組織的開支。

   此外，要加大對硬件的投入。要建立標準化調委會，解決好人民調解委員會的辦公場所和設施等實際問題，配備調解員辦公室、調解室、電腦、檔案柜、視頻監控等硬件設施，切實提高人民調解工作的物質保障能力。鼓勵支持有條件的地方“舍得花錢抓調解”，“花小錢買大平安”。積極探索專職人民調解員的社會保障問題（如工資、醫療、養老等），真正做到用事業留人、用待遇保障。

（二）完善和優化人民調解隊伍的素質

    為提高人民調解員隊伍整體素質，優化人民調解員隊伍結構，《人民調解法》規定了人民調解員的任職條件，要求司法行政機關定期對人民調解員進行業務培訓。在實際工作中應適時地調整調解隊伍的人員結構，做好人民調解員的選任工作，把那些公道正派、熱心人民的調解工作，有一定文化水平、政策水平和法律知識，在群眾中有一定威信的選到調解員隊伍中來，努力建立一支年齡和知識結構合理、專兼職相結合的調解員隊伍。要加大培訓力度，采取多種形式，認真開展思想政治、法律政策和業務技能培訓，不斷增強人民調解員的綜合素質，提高他們的工作能力和水平。通過法律知識培訓、調解方法和技巧培訓、典型案例評析研討等多種形式，不斷提高調解員的調解能力和法律素養。

    要從制度上引入人才竟爭機制，對人民調解員實行持證上崗制度，進行培訓考試，建立選拔培養、持證上崗和獎懲淘汰的管理制度，并在全國全面施行，以滿足新形勢下人民調解工作的實際需要。規范和鼓勵律師、基層法律工作者和中介鑒定人員參與人民調解中的非訴訟代理、鑒定活動，組織律師參加疑難復雜糾紛調解。這樣有利于增強說服力，提高調解協議書質量，提高民間糾紛調解成功率。要加強隊伍教育管理，廣大調解員要堅持原則、明法析理、主持公道，以自己的實際行動贏得群眾的信賴與支持。

   （三）拓展人民調解組織的調解范圍

由于傳統的人民調解工作領域狹窄，范圍較為單一，僅限于民間矛盾糾紛，難以應對新形勢下矛盾類型復雜化、多樣化的要求。人民調解工作本身需要進一步規范和加強。因此人民調解工作范圍應從調解一般公民之間的糾紛拓展到調解公民與法人、與集體、與其他社會組織以及法人之間、社會組織之間的矛盾糾紛，調解的內容也不應有限制，可以涉及人身、財產、經濟、管理、道德等諸多領域。各地在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償等傳統性、常見性、多發性糾紛的基礎上，可以介入輕微刑事案件、征地拆遷、環境污染、勞資工傷、物業管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會熱點、難點糾紛的調解。根據人民調解自愿原則，凡是當事人可以自由處分的涉及民事權益的民間糾紛，都可以通過人民調解來處理。

總體而言，人民調解應做到哪里有矛盾糾紛，人民調解工作就延伸到哪里；哪里需要調解，人民調解員就出現在哪里。

（四）完善機構建設與運作機制，全面把握人民調解程序規范。

   要制定完善人民調解法相關配套制度，把人民調解工作程序和流程、調解協議書制作、人民調解登記、記錄和檔案工作、調解民間糾紛的統計報送工作等都納入規范化軌道。要依法制定完善人民調解委員會的工作制度，重點是社情民意分析研判制度、重大糾紛集體討論制度、重大疑難糾紛報告制度等，逐步形成一整套有效預防和化解矛盾糾紛的人民調解委員會工作制度體系。針對現實中民間糾紛為群體、重大、復雜、疑難、跨社區性等特點，《人民調解法》堅持依法規范和靈活便捷的辯證統一。在人民調解的啟動上，既可以由當事人申請調解，也可以由人民調解委員會主動介入。但不管哪一種方式，都要堅持一個前提，就是當事人不拒絕調解。在人民調解員的選擇上，既可以由人民調解委員會指定人民調解員，也可以由當事人選擇人民調解員。但不管哪一種途徑，都要由當事人信任的人民調解員進行調解。至于調解的具體形式、方法，根據糾紛的不同情況和當事人的意愿，可以采取多種方式進行調解。在調解協議的形式上，既可以制作書面形式的調解協議書，也可以采取口頭協議方式。但不管哪一種形式，都要有文字記載，立卷備查。人民調解法的這些規定，從人民調解本質特征和內在規律出發，規范人民調解活動的基本步驟、基本要求、基本標準，防止了調解的隨意性、任意性；

此外，應積極探索符合中國國情的“大調解”格局。在新時期單一的人民調解已難以化解復雜的社會矛盾，“人民調解”的概念應向更廣闊的領域拓展。因而應建立調解組織的多樣化，營造“大調解”的格局，實行跨地區、跨行業、跨單位的調解機制，整合各類調解資源和手段，使民間調解、治安調解、信訪調解、行政調解、訴訟調解有機結合，形成多種調解方式多管齊下，多種調解主體協同作戰，建構一個解決社會矛盾糾紛的調解網絡。

（五）提升人民調解的法律效力

根據新形勢下人民調解的發展要求，有必要對人民調解協議書的法律效力作進一步的提升。從目前來看，我國的人民調解協議從根本上說是兩方參與，即：當事人一方和人民調解委員會。而在目前的人民調解制度的構架下，這當中的任何一方都不具有權威性，從而導致調解協議的效力的較低。為提高人民調解協議的權威性，在人民調解工作達成的環節可由司法行政部門介入，加入一個在公民心中有權威性的國家機關對調解協議進行見證并在調解協議上加蓋見證公章。這種做法一方面可以防止非法調解協議的形成，另一方面可以提高調解協議的權威性。在此基礎上，可以賦予人民調解協議直接的法律效力：對于在合法基礎上當事人自愿簽定的調解協議，賦有履行義務的當事人不及時履行的，另一方當事人可以要求人民法院強制執行。當事人提起訴訟的，人民法院只針對協議本身進行合法性審查而不涉及糾紛本身審查，只要協議內容合法，調解程序合法，簽定程序合法人民法院應當依法支持；對于當事人能證明的調解程序非法的調解協議，或者內容違法的調解人民法院方能撤銷并對原糾紛進行審查，這樣的做法一方面有利于提高人民調解工作的質量和效率，另一方面可有效減輕法院的壓力。    “民為邦本，法乃公器”調解雖好，但維護社會和諧穩定仍需合法化。尋求訴訟外糾紛解決方式，構建多元化糾紛解決機制，有效地處理人民內部矛盾，維護社會的穩定，已成為當今整個社會關注的焦點問題之一。作為中國傳統資源的人民調解制度正是適應這一要求的理想選擇。我國人民調解制度如何發展，這已不僅僅是其自身的問題，更是關系到我國法治化進程順利進行，以及建設社會主義和諧社會的重大問題。2010年8月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過，2011年1月1日生效的《中華人民共和國人民調解法》，不論在機構組建、人員構成還是調解程序等方面都有了很大進步，伴隨著社會的不斷發展和我國治國理念的不斷進步，人民調解制度的優越性會得到越來越明顯的體現，也會不斷的臻于完善，必將發揮其充分發揮靈活、便民、無償的優勢，在維護人民的合法權益，構建社會主義和諧社會的進程中作出更大的貢獻。