淺論行政法的地位與作用(一)

淺論行政法的地位與作用

行政法作為國家法律體系中僅次于憲法的法律部門，作為新興的法律學科、作為在憲法學與法哲學的不斷滲透下努力追尋自我的行政法學需要我們不斷地探索和辯證。

依法行政的基本涵義，是指行政機關行使行政權力必須有相關行政法規的授權，并嚴格執法以實現公平、公正、有序的社會良性運行秩序。依法行政的關鍵是要正確解決行政機關的權力和公民、組織的合法權益的關系，從而將國家、集體和個人的利益有機地、合理地統一起來。而我國的行政法制建設走過一條曲折的道路。過去長期的計劃經濟體制賦予國家無所不包、無所不能的權力。而公共權力的無限擴張，導致公民私域的狹窄，公民的權利與自由受到極大的壓抑。當由國家權力主導的計劃經濟向發揮市場作用的市場經濟過渡時，社會現實強烈需要建立一套與市場經濟相適應的法律制度。這自然迫切要求對行政權力的行使設置必要的法律限制，使國家權力的行使有個范圍，政府不再陷入過于瑣碎具體的管理事務而不能自拔。而公民個體也能獲得自我發展的自主性，能夠捍衛自身利益，對權力施加一份影響。這是當前行政法制建設的主要使命之一。行政法律關系是行政機關在行使行政權力過程中產生的，必然表現為一種權力關系，而任何權力關系都具有支配的特征。行政機關在這一關系中是權力主體，而公民或組織則是行政權力的客體。

一、 行政法在國家法律體系中的地位探討

　　憲法是國家最重要的根本大法，它調整著根本的社會關系，確定國家基本制度和原則，是國家法律體系中地位、效力、權威最高的法律。相對于刑法和民法等部分法，行政法、憲法的關系更為直接密切。

　　首先，行政法主要是調整行政法關系，保障、規范和監督行政管理活動的法律，它直接涉及國家權力的確定和行使，有關國家機關之間的關系和國家機構與公民法人之間的關系的憲法規范，主要通過行政法律具體實施。其次，由于國家行政管理內容的廣泛性和地位的重要性，決定了行政關系的廣泛性和重要性，作為調整行政關系的行政法，作為調整最高行政關系和行政法國家和社會生活，為各個方面實施著憲法規范這項憲法規范推行憲法確定的各項基本國策，而民法、刑法是一般只是憲法確定的某一或某些方面的國家政策。事實上，憲法典中就包含著許多行政法規范，而屬于行政法范疇的許多規范同時又是憲法規范。時至今日，“憲法學與行政法學”被稱為統一的學科、很多學者均從事憲法與行政法的雙向研究，而且行政法學的理論體系還存在著和憲法學體系含混不清的問題。

　　概括地講：行政法作為獨立部門法的地位只是得到了形式上的承認，行政法與憲法的關系在很多問題上沒有理清，行政法相對于憲法的獨立性在某種程度上被人們所忽視。很少有人會否認行政法作為一個獨立的法律部門所應具有的重要意義，行政法是位于憲法之下、一國法律體系中最重要的部分之一。由于其緊緊的圍繞著行政權力展開，也就意味著行政法有著與民法、刑法等部門法完全不同的視野和內涵，其所調整的社會關系的廣泛性、復雜性、易變性更是其它部門法所難以比擬的。 “在每一種行政法理論的背后都存在著一個國家的理論”行政法所與生俱來的政治性決定了其與憲法之間存在著千絲萬縷的聯系，在很大的程度上，行政法被認為是具體化的憲法、是憲法的動態部分，憲法則被認為是行政法的來源和基礎。日本學者室井力也認為“憲法作為國家的最高基本法，是政治價值的體系法;而行政法雖以憲法為前提，但卻是行政技術的體系法。” (《現代行政法的平衡理論》羅豪才主編-北京大學出版社1997年版⑸)但另一方面，確認行政法獨立的法學價值卻有著重要意義。行政法是一個獨立部門法，它不依附于其他部門法，同時一般不包含其他部門法。辯證來看來，憲法與行政法雖然淵源相連，但彼此并不存在什么“隸屬”關系，根本大法只是從宏觀上給行政法以指導。“憲法調整的對象是整體利益與整體利益之間的關系，包括平等的及不平等的兩個方面，而行政法卻調整以公共利益為本位的一定層次的公共利益和個人利益的關系。”(葉必豐著：《行政法的人文精神》湖北人民出版社2000年版，第236頁)公認的觀點是，憲法是行政法的母法、行政法是作為憲法的具體法來運用的、是憲法的實施法。

　　實際上，任何部門法都可以稱為憲法的實施法，只不過行政法在政治性和價值取向上同憲法精神保持相當程度的一致罷了。我們可以認為，憲法與行政法存在著共同的理論淵源和價值體系、行政法的基本原理源于憲法的實體價值、完善的憲政精神將充分的指導行政法的發展。但如果憲政傳統的缺乏、憲法價值的式微，決定了現有的憲法發展程度根本不足以為行政法提供理論依據，那么再稱行政法為“動態的憲法”明顯是不符合實際的，而行政法拋開憲法的微弱束縛以獲得獨立的發展，并非不合邏輯、不合情理，而是一種無可奈何的必然。對比其他國家而言，中國的行政法并無如此深厚的憲法淵源，行政法具有很大的獨立性，并不是憲法的附屬品，相反行政法卻在廣泛的實踐領域為憲法提供了素材和實證基礎、充實了憲政的精神、促進了憲法的發展。

　　因此，過于強調行政法對憲法的依附性和憲法價值的絕對決定性和否定兩者的聯系一樣，也是不符合客觀實際的。和其他法橫向對比，行政法作為獨立部門法的地位，取決于它所調整對象的獨立性，即所調整的是行政關系為其他法律所不能調整。民法調整的對象是民事關系，它是一種等價有償的關系，即人們常說的“橫向關系”;行政法調整的對象是行政機關在運用國家行政權力對國家事務和社會公共事務實施管理以及公民組織對行政機關進行監督和過程中所發生的社會關系。這種關系可從兩個關節點上把握，