淺論行政法的地位與作用(二)

　　二、 行政法的作用和依法行政的重要意義

行政法在國家的法律體系有著如此重要的地位，行政法的作用應體現為加強行政法制建設在保障和規范國家行政管理，加強社會主義民主法治建設中有著不可替代的作用，因此，我們要切實加強行政法制建設;而行政法制建設的目標，就是要依法行政嚴格依法行政，其重要意義表現在以下幾方面：其一，加強行政法制建設和依法行政是提高國家行政管理效率，實現行政管理目標的保障。在當今生產力日益社會化，社會發展日益加速，社會聯系日益密切，社會交往日益增多的背景下，提高社會的組織化程度對于實現社會的和諧發展有重要意義。

　　在社會組織化的進程中，卓有成效的國家管理起著主導作用。行政管理無疑是國家管理中最主要，最重要的組成部分，科學高效的行政管理是實現國家和社會穩定及社會政治經濟文化持續發展的基本保障。世界發達國家的經濟發展和社會進步與行政法的發達密不可分，這也是建立和完善其行政法律制度的動因所在。當代中國社會正處于轉型過程之中。社會主義市場經濟體制的建立和發展，正在引起上層建筑的改革和變動。其二、加強行政法制建設和依法行政還是實現社會主義民主、實現全心全意為人民服務宗旨的保障。建設高度的社會主義民主是我國社會主義制度的本質要求和現代化建設中的一項重要任務。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，公民享有管理國家事務和社會事務等廣泛的民主權利和自由。而人民民主權利的實現在一定程度上有賴于行政法制度的完善和有效運作。現行我國的行政法學體系多是建立在計劃經濟基礎之上的，其主要原因在于，我們現在所運用的支撐性概念的含義基本上是建立于計劃經濟時代的。如對“行政”概念的認識就是如此，認為“行政”就是管理，是國家意志的執行。僅僅強調行政是一種國家對公共事務的管理，因此就有了“行政就是管理、管理就是整你。” 這種純國家意志執行的思路。首先，行政的內涵不僅是一種管理，現代行政更重要的還在于它是一種服務。尤其是當前強調服務論是考慮市場與社會的雙重趨動，考慮公共利益和個人利益的互重。其次，毛澤東同志早在《為人民服務》中就注意到了這個問題。過去，我國在行政立法上偏向于行政權，行政機關權利多、義務少，這是計劃經濟時代產生的失衡，沒有體現政府為人民的服務意識來。行政法首先可以通過創設以公正、民主為主要目標的行政程序制度為公民參與行政決策和國家管理提供了切實可行的途徑。再次，行政法還可為維護公民和社會組織的合法權益提供了法律保障，一方面行政法通過保證行政權的有效、方便、為民和組織行使其合法權利提供了行政保障，另一方面行政法通過創設行政復議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度，使公民和組織在與行政機關發生爭議時能得到及時的處理，在其合法權益受到行政侵害時能得到及時補救。最后，行政法通過創設行政公開制度、行政責任制度和對檢舉、揭發、控告、申訴和來信來訪等行政制度的規定，既確保了公民對國家行政機關及其工作人員的監督權。建立公平、公正、公開、高效、廉潔的政府是廣大人民的希望，也是時代的要求。其三、加強行政法制建設和依法行政是建設社會主義法治國家的重要保障。依法治國是我國的基本治國方略，建設社會主義法治國家是我國現代化建設的重要目標，法治國家就是以法律規范人們的行為，調整各種社會利益關系就是做到有法可依、有法必依、權法必嚴，違法必究。

　　與社會主義市場經濟體制相適應的行政管理的理念、體制、制度等等正在逐步形成。在社會主義市場經濟條件下，無論是社會經濟秩序和國家安全的維護市場體系的建構和經濟運行的調控，還是社會公共事務管理和公共設施的建設都離不開國家行政管理。而行政法又是實現國家行政管理高效、科學的根本保障。行政法以法律形式將國家行政管理的規律加以確認，從而確保行政主體能遵循客觀規律，開展行政活動，保證行政目標的實現。行政法確認了行政主體所有的行政權，并賦予行政權以優益性，強制性等屬性，這就為行政主體進行行政管理創造了基本條件。行政法還規定了行政機關的組織體制和內部結構，協調和理順了行政機關之間及其內部的各種關系，明確了各方面的職責權限，從而增強了行政主體的責任感。減少了管理各方面的“內耗”。

行政法又還確立了國家行政管理管理的各項基本原則和基本制度，這既為行政 及其工作人員嚴格自律提供了依據，又為監督行政提供武器，從而將政府行為納入規范化，程度化軌道，為提高行政管理效率實現行政目標提供了制度保證。所以，加強行政法制建設，使廣泛的國家行政管理活動有法可依;全面推行依法行政，做到行政權的行使有法必依，是提高國家行政管理效率，實現行政管理目標的重要保障。

　　簡言之，就是要以法律作為治理國家的主要手段。依法治國的關鍵是依法行政。行政法作為調整行政關系這一重要的社會關系的部 門法，可以規范管理相對人的行為，制止、糾正和懲行政違法行為，保證行政管理的有效和社會的有序，更重要的是它能規范和控制行政權的行使，使國家行政管理走上法治化的軌道，防止行政權失控、法外行政或行政失范現象的發生。在當代國家行政職能不斷擴大，行政權日益膨脹的情況下，各法治國家都十分注重以行政法來規范政府行為，防范行政侵權，正是從這意義只有國家將行政法稱之為權法。政權作為一種國家權力，它本應是人民的、社會的權力，但它又是同人民大眾分離的;執行這種權力的人本應是社會的“公仆”，但卻很容易異化為社會的“主人”。因此，必須以權力制約權力。行政法應強調對行政權的控制作用，行政法在內容上必須以防止行政專橫，強調保護公民和組織合法利益不受非法行政行為侵犯為目標。所以說，行政法的主要職能是控權，價值體現是控權。由于我國有著的封建專制的影響，缺乏法治傳統，在體制下行政權又不適當地強化，行政權幾乎無所不在，無所不能，政府行為不規范問題嚴重，這些現象已經嚴重制約了我國社會主義市場經濟的發展和社會主義民主法制的建設。因此，我們要切實加強行政法制建設，而行政法治建設的目標，就是要依法行政嚴格依法行政，這對于建立社會主義法治國家，促進國家政治、經濟、文化的全面發展，具有至關重要的意義。

行政權力作為一種國家權力本身就具有支配、強制的力量，作為行政權力客體的公民和組織必然服從于由行政權力主體行使的這種權力。無論是在權利義務的立法分配上，還是在行政權力的行使過程中，它們都沒有平衡可言。在行政關系中，政府與公民之間的權利義務恰恰是以不平衡為特征的。從根源上講，政府的權力正是人民所賦予的，在總體上很難說是平衡的。實際上，平衡只是一種理想。在中國這樣一個有著漫長封建歷史，法制不健全不完善，人治思想重于法治思想，經常權大于法的國度，不可能做到所謂的平衡。中國傳統法律文化的一個特征就是強調義務、漠視權利，法律一向與倫理道德一起作為統治階級統治人民的工具，法律是用來治理老百姓的。在法律關系中，官是主體，民是客體，法長期被視為階級統治的工具，而不被認為有保障私權之功能。這一事實在新中國成立后若干年間并無根本改變。

　　中國進入改革開放時期后，這種狀況才有所變化，較多私法性質的法律得以頒布實行，公民權逐步得以確立和保障，人民的權利意識逐步增強。1990年10月1 日實施的行政訴訟法首次以法律的形式保障民告官的權利，這是我國社會主義法治建設的飛躍。然而，從司法實踐中看，在我國，控權還遠遠不夠，尚無法消解行政權對公民權的侵犯。所以我國加強行政法制建設，推行依法行政的道路任重道遠。黨的十五大報告提出，要“依法治國，建設社會主義法治國家”。1999年3月15日的憲法修正案將“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家” 作為憲法條款加以確定。黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，作為全面建設小康社會的重要目標之一，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。在《全面推進依法行政實施綱要》又提出“適應全面建設小康社會的新形勢和依法治國的進程，必須全面推進依法行政，建設法治政府。” 依法行政意義被黨和國家提高到一個前所未有的重要程度，這也是行政法和加強行政法制建設的重要性的具體表現。

　　總之，行政法作為國家法律體系中僅次于憲法的法律部門，作為新興的法律學科、作為在憲法學與法哲學的不斷滲透下努力追尋自我的行政法學，要走的路還很長很長，還要面臨很多的機遇和挑戰。我們需要大膽的思辯和爭鳴、不斷的吸取其他學科的發展成果、更多的投身于實踐，以現實的氣息來充實行政法的精神和內涵。總之，無論“行政法時代”是否像姜明安教授認為的那樣即將來臨，行政法都是極有發展前途和魅力的法律部門，推動其在新的世紀飛速發展、并真正成熟起來，還需要一代代行政法學人的大膽開拓和不懈努力。是國家行政權簡便的主要工具，充分加強行政法制建設，推進依法行政，對于建設有中國特色的社會主義法制法治國家都是非常重要的。