論行業協會的行政法律地位(二)

論行業協會的行政法律地位

 [摘 要] 隨著我國經濟結構和政治體制改革進程的深入，行業協會在社會利益多元化和政府職能減縮的情況下，作為一種新生的社會組織如同雨后春筍般的迅速涌現，承接起了大量政府轉移下來的行政管理權，其涉及的業務領域范圍越來越廣范，顯示出的作用也日益增強。作為一種社會中介組織，它充當著政府、企業與市場間的紐帶和橋梁，并以一定范圍的公共利益為導向開展各種活動，參與各項事務，在公共行政中起著重要作用。但是長期以來行政法理論卻無法將行業協會的公共行政行為納入到行政法的調整范圍之內，其根本的原因在于行業協會的行政主體地位不明，所涉及的問題缺乏理論上研究和回應，這在一定程度上阻礙了我國行業協會的發展，由此影響了經濟健康、穩定的運行。

 [關鍵詞]行業協會 政府 企業 行政法

一、行業協會的概念

行業協會的概念，在不同的地區有著不同的表述，但大都不盡相同。我國社會學者認為，行業協會是具有共同利益的行業成員自發組成的介于政府和企業之間的非政府組織（NGO）和非盈利性組織（NPO），是連接政治國家與市民社會的社會自治團體。【1】法學學者認為：行業協會是以同一行業共同利益為目的，以為同行業企業提供各種服務為對象，以政府監督下的自主行為為準則，以非官方機構的民間活動為方式的非營利的法人組織。【2】

對此我們分析認為，行業協會是依法設立的，為了維護行業利益和社會公益的，具有公共服務宗旨，實行行業管理，行業自律與維權，連接政府與企業的非政府、非營利性組織。

二、行業協會的起源與發展歷程

在人類發展的歷史上，無論是政府還是市場，都為社會經濟的發展起到了巨大的推動作用。各國根據不同的國情，圍繞著政府與市場職能的理論，發展出不同的社會模式：政府至上或者市場之上，即要么主張政府在社會的主導作用，實行政府計劃的社會模式，要么主張充分發揮市場的自我調節功能，實行自行市場的社會模式。早在中世紀的歐洲，就有英國經濟學家亞當斯密為代表主張的“市場至上論”認為：政府只需保護國家與公民的安全，建設和維護公共設施及公共事業，對于經濟活動政府無需干涉，有市場來自我調節就行了，同時認為管的最少的政府就是好政府。無論經濟繁榮或是衰敗，政府都不應該主動干預，市場會自動調節社會和經濟的發展。但在1929至1933年爆發的資本主義經濟危機中，市場至上論的缺陷被充分暴露了出來，從而引發一系列的經濟與社會問題，導致了所謂的“市場失靈”。市場失靈了，人們便把求助的目光投向了政府，以凱恩斯的國家干預論為代表提出的“政府至上論”1926年被英國著名經濟學家凱恩斯發表的《自由放任主義的終結》一文中，公開表明放棄自由放任主義的原則，主張通過政府對貨幣流通和信貸的調節來消除資本主義固有的失業和危機，認為政府有必要干預【3】。然而到了20世紀70年代，西方各國的經濟由通貨膨脹加劇到物價水平上漲，失業率也大大增加。盡管政府積極干預經濟秩序和社會秩序，努力尋求市場秩序的正常回歸，卻無濟于事，以至于在“市場失靈”的基礎上，又出現了“政府失靈”。

市場、政府調節雙雙失靈，事實證明無論是市場調節還是政府計劃，都有著自身難以克服的弱點和局限性，單靠政府或市場都不能使社會經濟健康、穩定、有序的發展，市場失靈和政府失靈是必然存在的。

在此情況之下，人們不得不尋找政府市場之外的第三條路，以美國政治學家柯亨和阿拉托為代表的學者提出了“國家—市民社會—經濟”的三分法，認為：市民社會是“介于經濟和國家之間的社會互相作用的一個領域，由私人的領域（特別是家庭）、團體的領域（特別是自愿性的團體）社會運動以及大眾溝通形式構成”，三分法為緩和國家和公民的對立提供了一個緩沖地帶，特別是為公民個人對抗國家權力提供了一種組織形式和途徑。這時，社會中介組織應運而生，這類組織的出現在一定程度上彌補了政府和市場雙方的缺陷，而行業協會（組織）也正是在這種歷史背景下蓬勃興起并快速發展起來的。

三、行業協會的分類

根據不同的標準，行業協會有不同的分類，目前較常見的分類有：（1）按種類的不同加以劃分（2）按地域的不同劃分（3）按產生的來源劃分兩種：政府創辦的，即通過分解和剝離政府行業主管部門，自上而下或體制內生成培育的行業協會。簡稱“官辦”又稱自上而下型。另一種是體制外途徑生成的行業協會，是由一定數量的成員因共同的利益需求自愿設立的，并根據《社會登記管理條例》取得社會團體法人資格的民辦協會。簡稱“民辦”。又稱自下而上型。

四、 行業協會的職能發揮

行業協會的職能是指行業協會在發展過程中的職責和作用。在精簡政府機構、轉變職能的今天，行業協會被賦予更多新的公共職能，廣泛活躍在教育、科技、衛生、文化、體育、養老、法律援助等多個領域，在促進經濟發展、繁榮社會事業、創新社會管理、提供公共服務、增加就業崗位、擴大對外交往等方面發揮了重要作用，已成為我國社會主義現代化建設不可或缺的重要力量。

自上紀90年代以來，我國由政府宏觀調控的計劃經濟轉向行業管理的市場經濟，政府不再直接管理市場，行業協會開始被賦予越來越多的新的公共職能。我國行業協會已發展多年，但仍沒有對行業協會的職能、地位、性質等確定位，沒有一套完整的政策法規，這就影響了行業協會發展的步伐，其重要性沒有得到發揮。

當前，政府主動退出和讓渡成為我國行業協會有限的管理職能來源。《行業協會及其在中國的發展：理論與案例》中提到，某市的調查顯示，有近高達70%的行業協會提出制約行業協會開展工作的首要原因是“政府機關的授權和扶持力度不夠”。 值得關注的是，在深圳市有關規定中，特別強調了行業協會應“經市政府業務主管部門的同意”才能行使相應職能。

這說明行業協會與政府的關系上更多的是強調行業協會的輔助作用，其管理職能被政府部門抓在手中，只掛空名，而無實權。許多自上而下產生的行業協會依附于國家行政機關，官方色彩濃重，實際上行使的是輔助的職能。這使得行業協會在市場經濟中不能成為真正的行業利益代理人，減弱了其對企業的吸引力，制約了其發揮作為市場中介組織的作用。而對于自下而上的行業協會，由于其屬于民間性質，受計劃經濟體制的影響，政府對它們進行嚴格的管理和制約，忽視了對它們的支持，導致了他們的作用難以得到發揮。總體而言，現在行業協會大都職能不完善，更習慣依賴政府的支持，不能適應改革和發展的要求。

六、行業協會的行政法律地位

行政法律關系就是指行政法律發揮規范力，產生的當事人之間的權利與義務關系。【4】

行政主體就是在行政法律關系中享有一定權力，同時要承擔一定義務的組織。行政主體包括行政機關和法律、法規授權組織。其中法律法規授權的組織主要包括行政機構、事業單位、企業單位、社會團體、其他組織。理論上講，行業協會作為社會團體的一種，在法律法規的授權的情況下，應該是可以成為行政主體的，但從實際來看，自上而下的行業協會的領導一般由主管機關人員充任或直接兼任，有的行業協會甚至還直接套用行政級別，其享有的權利是通過政府轉移的權利，即該行業協會享有的行政權是行政主體，這一點容易被接受。而對于自下而上的行業協會，根據內部章程形成的權力尚未得到法律法規的認可和政府的確認，很難進入公權力的領域，所以他們難以具有行政主體資格，這就說明，行業協會的獨立性無法得到保障，行政主體地位在現實中存在著很大的局限性。

七、我國行業協會的發展前景

    目前， 我國行業協會越來越受到黨和政府的高度重視，十七大確立了加快我國行政體制改革，建設服務性政府的方針，著力轉變政府職能，強化社會管理，完善公共服務體系的建設，這為我國行政主體理論的變革和創新提供了新的契機。十一屆全國人大一次會議審議通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，十八屆三中全會提出必須加快社會事業改革，努力為社會提供多樣化的服務等需解決的事項，交由社會組織承擔。新一屆政府出臺的養老、健康、家庭服務等政策性文件，也都鼓勵行業協會（組織）參與社會治理，提供公共服務。更令人振奮的是，提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標，堅持統籌兼顧，積極穩妥，分步實施的總體方略，相信不久的將來行業協會的行政主體地位會清晰明確，其獨立性、自治性也會得到保障，我們將會看到我國行業協會更好的發展前景。

參考文獻

1、姚嵐秋：《論行業協會的法律性質及規制》第8頁，載于華東政法大學碩士學位論文庫

2、韓榮和：《行業協會法律問題初探》，載《法律圖書館》

3、郭曉聰：《政府經濟學》，中國人民大學出版社，2003年第一版，第14頁。

4、《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第55頁。