試論建立農(nóng)用土地使用權(quán)制度(一)

    論文摘要 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)生了重大變化，特別是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的確立，導(dǎo)致農(nóng)地利用市場(chǎng)的初步形成，國(guó)家政策不斷做出調(diào)整和讓步，但其應(yīng)急權(quán)宜色彩明顯，不僅使農(nóng)民的利益處于不確定狀態(tài)，也使農(nóng)村土地市場(chǎng)的形成缺乏法律保障，建立規(guī)范的農(nóng)地使用權(quán)制度，尤其是農(nóng)地使用權(quán)的物化權(quán)是解決問(wèn)題的根本。

    論文關(guān)鍵詞 農(nóng)地使用權(quán) 規(guī)范制度 物權(quán)化

    一、農(nóng)地使用權(quán)的概念

    依家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，法律確定了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”概念。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在農(nóng)業(yè)用地上為農(nóng)業(yè)目的而設(shè)定的使用權(quán)，是在較長(zhǎng)期限內(nèi)為進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)（諸如種植、養(yǎng)殖、畜牧等）而排他性的使用國(guó)有或集體所有的土地的權(quán)利豍.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)為一種使用權(quán)而非經(jīng)營(yíng)權(quán)豎.而“承包”僅是該使用權(quán)取得的一種方式，故改稱(chēng)“土地使用權(quán)”較為合適。但土地使用權(quán)通常指國(guó)有土地使用權(quán)。有學(xué)者依據(jù)農(nóng)地的農(nóng)用性質(zhì)并據(jù)此與農(nóng)村宅地使用權(quán)相區(qū)分，設(shè)想“農(nóng)地使用權(quán)”的法律概念，并做如下定義：

    以種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的，對(duì)國(guó)家或集體所有的農(nóng)用土地占有、使用、收益的權(quán)利豏.依這一定義，農(nóng)地使用權(quán)人無(wú)權(quán)處分農(nóng)地。農(nóng)地使用權(quán)是一種他物權(quán)，受所有權(quán)限制，不能對(duì)物之所有進(jìn)行處分。然而實(shí)踐中出現(xiàn)并得到國(guó)家默認(rèn)的“反租倒包”豐現(xiàn)象意味著承包人有權(quán)處分農(nóng)地。

    該民事關(guān)系得以發(fā)生的前提是承包人有轉(zhuǎn)讓對(duì)農(nóng)地的占有使用的意思表示，而非發(fā)包人的許可或要求。發(fā)包人作為承包關(guān)系的一方當(dāng)事人無(wú)權(quán)許可更無(wú)權(quán)要求一方依某種意思去行為，承包人相對(duì)與發(fā)包人是完全的意思自治。在立法上，依《民法通則》第八十一條和《保護(hù)條令》第十二條規(guī)定，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體土地的使用權(quán)人可將農(nóng)地發(fā)包給個(gè)人或集體組織，這說(shuō)明農(nóng)地使用權(quán)人有權(quán)對(duì)農(nóng)地進(jìn)行利用層次上的處分，只要這種處分不危機(jī)所有權(quán)的歸屬和并不沖破所有權(quán)對(duì)使用權(quán)的限制。

   從充分利用農(nóng)地的角度來(lái)看，在農(nóng)地的所有權(quán)相對(duì)固化的情況下，只有賦予使用權(quán)人移交農(nóng)地并為他人設(shè)定農(nóng)地使用權(quán)的處分權(quán)，才有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的優(yōu)化利用。因此，農(nóng)地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)包含一定的處分權(quán)能。

   綜上所述，農(nóng)地使用權(quán)是以種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的，對(duì)國(guó)家或集體所有的農(nóng)地占有、使用、收益并可作有限處分的權(quán)利。

   二、層層設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)的法理依據(jù)

   依物權(quán)法定原則，不僅物權(quán)名稱(chēng)法定，而且物權(quán)內(nèi)涵法定。農(nóng)地使用權(quán)人為他人設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)，原權(quán)與新權(quán)顯然不是同一權(quán)利，尤其在權(quán)利內(nèi)容上會(huì)有較大的出入。原權(quán)利人之所以能夠?yàn)樗�人設(shè)立新權(quán)利，其原因首先在于，權(quán)利人有權(quán)在權(quán)利范圍內(nèi)處分農(nóng)地，而這種處分意味著權(quán)利的行使并導(dǎo)致權(quán)利內(nèi)容主要是農(nóng)地面積、使用期限的變化；其次，物權(quán)內(nèi)涵法定，但法律并不禁止物權(quán)人以約定的方式來(lái)限制自己的權(quán)利。如此，則通過(guò)這種方式的新物權(quán)自然會(huì)得到法律的承認(rèn)。而且，由于新物權(quán)是原物權(quán)的自我限制的結(jié)果，新物權(quán)在內(nèi)涵上不會(huì)突破原物權(quán)；再次，原物權(quán)人的處分若不使其權(quán)利全部歸于滅失，則必與其處分行為相應(yīng)的產(chǎn)生一項(xiàng)物上的請(qǐng)求權(quán)。如農(nóng)地使用權(quán)對(duì)農(nóng)地做出租之處分，則至租賃期限屆滿(mǎn)即承租人權(quán)利行使完畢之時(shí)，出租人有權(quán)請(qǐng)求承租人返還土地。承租人主動(dòng)返還土地之行為并不是履行義務(wù)的表現(xiàn)（如果當(dāng)事人沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定），因?yàn)槌凶馊酥挥袘?yīng)出租人的請(qǐng)求返還農(nóng)地的義務(wù)，而無(wú)主動(dòng)返還土地的義務(wù)；最后，“一物一權(quán)”原則目的在于防止針對(duì)同一物的各權(quán)利人之間發(fā)生權(quán)利沖突。依前述的三點(diǎn)原因，不同的農(nóng)地使用權(quán)人之間的權(quán)利界限明確，不會(huì)導(dǎo)致權(quán)利沖突。

    某物權(quán)若無(wú)處分權(quán)能，則該物權(quán)只能由物權(quán)人本人行使或放棄（包括怠于行使），因而不能確保對(duì)物權(quán)進(jìn)行充分利用。賦予其處分權(quán)能則他人可能依據(jù)物權(quán)人的某種處分獲得相應(yīng)物權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)物的多主利用和流轉(zhuǎn)利用。從這一點(diǎn)看，法律也應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)地使用權(quán)人一定的處分權(quán)，這也是農(nóng)地使用權(quán)依民事關(guān)系流轉(zhuǎn)的前提。

   三、農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)化

   承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是完全意義上的物權(quán)，其原因并不在于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)世效力不足，承包合同、權(quán)利登記、承包人對(duì)農(nóng)地的占有利用基本上排斥了第三人的非法干涉；而在于承包人對(duì)農(nóng)地的支配力不足，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種他物權(quán)受土地所有權(quán)的限制過(guò)嚴(yán)。如：承包認(rèn)可以依法轉(zhuǎn)讓農(nóng)地，但能否轉(zhuǎn)讓取決于承包人的許可；發(fā)包人協(xié)助貫徹土地用途管制政策并據(jù)此強(qiáng)制推行地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整；承包人無(wú)權(quán)放棄農(nóng)地，承包人能否退包一方面取決于發(fā)包人的同意，另一方面退包需要有法定事由，因不能退包而導(dǎo)致的土地荒蕪或粗放型經(jīng)營(yíng)又構(gòu)成承包人的違約事由。形成上述狀況的原因是多方面的。首先，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由承包合同設(shè)定并依合同行使，物權(quán)依債權(quán)設(shè)立，物權(quán)與債權(quán)始終相結(jié)合，物權(quán)的自主行使實(shí)際上成了履行合同的主要途徑，不行使即導(dǎo)致不履行；其次，作為承包人的成員對(duì)代表行使集體土地所有權(quán)的集體組織約