論憲法的修改與完善(三)

(一).1988年修改

在1978年，將計劃經濟體制轉移到市場經濟體制上的背景下，鄧小平總理帶領全國人民走上了改革開放的道路。但正進行改革開放的中國，大量私營經濟和多種所有制形式的出現，可并不受法律的保護。因此國家的改革與發展也意味著我國憲法的修改與完善。1988年，我國第一次采用憲法修正案的形式修改了憲法，開創了憲法修正案的先例,既是對我國經濟體制改革的支持也是促進經濟發展的客觀需要。這一年，憲法修改里，私營經濟取得了合法的地位，國家為了提高國民經濟的發展水平，確立了國民經濟在國有經濟中的主導地位，實行社會主義經濟，并加強經濟立法，完善宏觀調控，禁止任何組織和個人擾亂社會經濟秩序，發展以家庭聯產承包責任制為主的集體所有制經濟，允許了土地使用權的流轉，并規定了讓國有企業在法律規定的范圍內有自主經營權。在始終堅持改革開放下的前提下，根據建設有中國特色社會主義的理論，集中進行社會主義現代化建設，將我國建設成為富強民主文明的社會主義國家，并長期發展多黨合作政治協商制度。

（二）1993年修改

1992年，鄧小平南巡并發表了重要講話，為中國走上有中國特色社會主義市場經濟發展道路奠定了思想基礎。同年秋季召開的中國共產黨第十四次全國代表大會，明確提出了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，進一步解放和發展生產力。第二年，憲法迎來了第二次小規模修訂，中國正處于社會主義初級階段被明確寫入憲法，同時，計劃經濟體制也退出了歷史舞臺。這些修改明確了我國建設社會主義市場經濟的經濟制度發展方向，同時提出了改變經濟調控手段，將國營經濟改為國有經濟，擴大國營經濟和集體經濟經營自主權等一系列的新主張，進而為所有權和經營權分離，豐富國有經濟和集體經濟實現方式奠定了基礎。很顯然，這些修改是為持續推動社會主義不斷向前發展而作出的調整和改變。

（三）1999年修改

1999年的憲法修正案涉及六項內容，包括建設法治國家，完善分配制度，加強國家安全等內容，涉及經濟的內容有四處修改。其中，在總綱部分加入了“發展社會主義市場經濟”；同時修改憲法第六條并增加了“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度”的內容；第八條的修改明確了農村實行“家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制”；對十一條的修改明確了非公有制經濟是社會主義經濟的重要組成部分，并明確規定“國家保護個體經濟，私營經濟的合法的權利和利益，國家對個體經濟，私營經濟實行引導，監督和管理”。毫無疑問，這與非公有制經濟的飛速發展密不可分。統計顯示，到1998年，非公有制經濟在國民生產總值中的比重，已經從1978年的1%提高1998年的24%，而在吸納社會就業，繳納稅收等方面也發揮了越來越重要的作用。

（四）2004年修改

在2004年的憲法修改中涉及經濟的內容共有四項，其中最為顯著的是將第二十一條第二款修改為“國家保護個體經濟、私營經濟等非公有制經濟的合法的權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理。”進而進一步明確了非公有制經濟在國民經濟中的地位和作用。這些措施一方面反映了逐漸富裕的民營企業家對自身權益的保護，同時也反映出了其在中國經濟發展中重要性。這次修改憲法，明確地將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入總綱第一條。有著深刻地內涵憲法中增加有關監察委員會的各項規定，反映了黨的十八大以來深化國家監察體制改革的成果，貫徹了黨的十九大關于健全黨和國家監督體系的部署這次憲法修正案，11條涉及到監察委員會的內容，為我們全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴治黨提供了根本法的保障。     本次憲法修改，廣泛聽取各方意見，各地區各部門各方面提交書面報告118份，提出修改意見2639條，體現了黨的主張與人民意志的統一成中國式的憲政理念和制度體系，而不是簡單的、應急性的小修小補。總結發掘本土憲政資源，一是要從中國百年憲政歷史過程中，分析和作的規律，找出經驗、教訓和有效方法，為今天的憲政建設服務。二是要認真研究有關憲政制度的內容設計，結合其發揮作用的歷史環境和現實條件，找出哪些是特色，哪些有實效，哪些發揮了作用、優點何在，哪些存在設計缺陷，或者名存實亡，或者反而為專制獨裁所利用而異化，原因為何，從而設計出中國憲政的長效和實效機制。三是要研究中國的傳統文化和社會心理，分析其對中國憲政建設的有利因素和不利因素，特別是要結合中國傳統文化中的核心價值觀和中國人為人處世的心理與行為特點，設計出相應的、具有操作性的、能在現有條件下產生實際效果的憲政運作機制和措施，這才是真正對中國憲政進步有意義的舉措，也是憲法修改與完善的長遠目標和價值所在。

（五）2018年修改

2017年9月29日，習近平總書記主持召開中央政治局會議，決定啟動憲法修改工作、成立憲法修改小組。2017年11月13日，黨中央發出征求《對修改憲法部分內容意見的通知》，

2018年3月5日，十三屆全國人民代表大會第一次會議高票通過了憲法修正案，完成了憲法修改的重大歷史任務，實現了我國憲法的又一次與時俱進。這是現行憲法的第5次修改，也是時隔14年之后的再度修改。2018 年憲法修改將“科學發展觀”與“習近平新時代中國特色社會主義思想”一并載入憲法序言，成為國家的指導思想，從而成為我國憲法的指導思想。2018 年修憲采用修正案方式，在立法技術上實現了“部分修改、不作大改、適當修改”的目標。通過這次憲法修改，我們把中國國家機構設計里面的大頑疾去除了，這不僅解除很多思想現實包袱，而且對于我國未來的全面深化改革，建成小康社會清理了絆腳石。所以它有利于全面深化改革，推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，完善了黨和國家的領導體制，完善了人民代表大會制度，完善了統一戰線制度，建立健全了國家監察制度，實現民族的偉大復興等等，重大歷史意義非同尋常。

五、憲法修改與發展完善的基本思路

未來中國的憲法修改與完善，一方面要有整體發展規劃，提高憲法修改的社會適應性和主動性。另一方面，憲法修改要與憲法解釋相結合。“從長遠的時間向度上看，修改憲法應是為數有限的，而解釋憲法可以是相對時常的甚至‘情景應急式’的。從憲法本文的范圍上看，修改方式應是針對最為根本性質的極少部分，而解釋方式可以涵蓋所有部分。”分清二者的職能，更多地發揮憲法解釋的作用，就能夠通過憲法解釋解決憲法適用的靈活性和可操作性問題，既可以為修憲積累經驗，也可以減少盲目修憲和倉促修憲，增強修憲的嚴肅性和憲法的權威性。此外，筆者認為，對于中國未來的憲法修改和完善而言，還要有憲法修改與完善的整體思路，致力于憲政制度設計的中國化，樹立中國的憲政品牌。堅持憲法發展的中國特色，既是由人類憲政多元化本質的內在要求，也是由中國憲政的特質和中國國情的現實需要所決定的。中國的憲法發展，無論從發展歷程、體制設計、現實基礎和推進方式上來講，都有不同于其他國家憲政模式的特點。中國的民主憲政建設一定是與中國核心的政治體制結構的改造與演進相結合的，一定要符合中國社會發展的現實需要和民眾的現實政治經濟利益訴求，以漸進和穩定的方式進行。堅持憲法發展的中國特色，要求我們未來的憲法修改與完善要致力于發掘和總結本土憲政資源。

六、憲法修改與改革的邏輯關系

現行憲法自 1982 年公布施行以來，已經經過了四次局部修改，先后融入了市場經濟、法治國家、人權保障等先進的憲法原則和理念，從而有力地保障了我國各項事業的健康發展。但與 “日新月異” 的改革相比，我國的憲法修改卻始終奉行著慎之又慎的修憲策略，在重視憲法作為國家根本法，承擔推動改革深入和社會轉型的歷史使命的同時，對憲法穩定和權威的重視與維護，也絲毫未曾放松。在 1987 年商議對現行憲法進行第一次修改時，決策層提出了兩條修改原則： 一是改革要遵守法律，法律為改革服務；二是這次修改憲法，只限于修改必須修改的條款，對于不改就會妨礙改革的，就應該修改。這兩條修憲原則實際就憲法與改革的關系做了兩點說明：第一，法律雖然要為改革服務，但改革遵守法律始終是第一位的，也即對憲法權威的考量要大于對憲法服務改革的考量；第二，對憲法的修改范圍進行了明確限定：“只限于必須修改的條款”，以最大程度保持憲法的穩定性。對 “必須修改”的判斷標準是： “不修改就會妨礙改革”。這是在最大程度保持憲法穩定性的前提下，以修憲促進改革的必要性賦予憲法有限的靈活性總的來看，在憲法修改方面，我國一直采取慎之又慎的基本策略。從修改的重要性來說，要滿足 “實踐證明是成熟的”“需要用憲法規范的”“非改不可的” 三個條件；從修改的必要性來說，還要排除不予修改的兩種情形：“可改可不改的” 和“可以通過憲法解釋予以明確的”。這樣一來，對憲法的修改，事實上就變得困難了。除此之外，在修憲實踐中通過執政黨提起修憲建議的前置程序，實質上又進一步賦予了憲法修改十分嚴格的程序限制。我國的憲法修改，都是由中共中央向全國人民代表大會常務委員會提出修憲建議， 然后由全國大常委會向全國人大提出憲法修正案草案， 最后再由全國人大審議通過。 這種修憲方式與 《憲法》第六十四條的規定相比，事實上多了一個由中共中央提出修憲建議的前置程序。 從該條規定本身來看，該前置程序并非是啟動憲法修改的必經程序，但從憲法序言中關于 “四項基本原則” 的表述看，堅持中國共產黨的領導是我國憲法的明確規定和基本精神。長期以來，由中共中央就國家重大問題向最高國家權力機關提出建議，通過法定程序使黨的主張上升為國家意志，使黨的政策轉化為國家法律，是實現黨的領導的基本方式，也是黨依法執政的直接表現。而憲法修改無疑是國家政治生活中的一件大事， 黨的核心主張和重大決定，只有上升到憲法的高度，通過憲法實施來加以貫徹實踐，才能獲得充分的合法性與正當性； 而憲法作為國家根本法所具有的權威也有利于落實黨的主張、實現黨的領導。 因此，由中共中央提起修憲建議，既不為憲法規定本身所排斥，反而符合憲法的基本精神，也具有堅實的實踐根基。由此，我國憲法成為 “黨和國家的中心工作、 基本原則、 重大方針、 重要政策在國家法制上的最高體現”，進而“維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威。捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。保證憲法實施，就是保證人民根本利益的實現”，具備了充分的實施理由和實施動力。修憲并非畏途，而是實現改革發展和促進社會進步的必由之路，是推動憲法與時俱進、日臻完善的必要選擇。身處改革的時代，憲法不能拒絕變革，同樣亦不能拒絕作為憲法變革方式之一的憲法修改，只要靜態的憲法文本在動態的社會現實面前暴露出局限與不足，就必然會出現對憲法變革的呼喚。

七、結語

修憲是憲法發展的途徑之一，依憲治國意味著政治生活須受憲法規范。為了保證憲法的權威性和穩定性，應該更加深入的研究憲法各個方面，這需要立法者對憲法理論，以及制定和修改程序，價值等方面進行更加深入的研究，并進一步完善這些方面。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施，深入推進科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法，堅持有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究，必將把我國依法治國，依憲治國工作提高到一個新水平