依法行政與提高政府能力分析

依法行政的含義和本質

依法行政對提高政府能力的意義 

完善行政執法制度

內 容 摘 要

【摘要】前不久黨的十七屆五中全會上明確提出政治體制改革，著實讓我們廣大的民眾看到了我們黨進行改革的決心和勇氣，這次偉大的會議必將掀開我國經濟社會發展的新篇章。政治體制改革其中一項重要的內容就是深化行政體制改革，提高政府依法行政的能力，切實提高政府在政治、經濟、文化和社會主義和諧社會建設等方面的能力。依法行政，就是要求政府根據法律和行政法規的要求，在合法的職權和職責范圍內行使權力，并接受監督，承擔法律責任，其中對政府權力的約束是依法行政的核心。依法行政對提高政府發展和完善社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的能力具有重要的作用。我們應該進一步完善行政立法和規范性文件的制定、行政執法制度，切實加強對行政權力的制約和監督，從而提高政府在政治、經濟、文化和和諧社會建設等方面的能力。 

依法行政與提高政府能力分析

 前不久黨的十七屆五中全會上明確提出政治體制改革，著實讓我們廣大的民眾看到了我們黨進行改革的決心和勇氣，這次偉大的會議必將掀開我國經濟社會發展的新篇章。政治體制改革其中一項重要的內容就是深化行政體制改革，提高政府依法行政的能力，切實提高政府在政治、經濟、文化和社會主義和諧社會建設等方面的能力。 一、依法行政的含義和本質 （一）、依法行政的含義 所謂依法行政，就是依法設立的行政機關根據法律和行政法規的要求，在合法的職權和職責范圍內行使權力，并接受監督，承擔法律責任。其包括以下幾種內涵：第一，行使行政權力的行政機關必須是依法設立，依法獲得權力。任何組織和個人不得非法享有、行使行政權力。第二，行政機關行使行政權力在實體上和程序上都必須有合法的依據。行政機關行使行政自由裁量權必須符合法律的規定的幅度、范圍、原則，不得任意行使。①第三，行政權必須接受監督和制約，并承擔相應的法律后果。沒有監督的權力必然導致濫用，侵犯行政相對人的權利，那么就要求承擔相應的法律責任，包括行政責任、民事責任、刑事責任。 （二）、依法行政的本質 依法規范、約束行政權力是依法行政的本質 。②行政組織法規定了政府的職責和職權，政府一旦違反行政組織法就會越位、錯位、缺位。行政程序法規定了政府行為的方式、過程、步驟，要求政府在程序上真正的依法行政，防止出現程序的不公，侵害行政相對人的合法權利。行政管理法規定了政府行使權力的范圍、條件、標準，防止行政機關權力的專斷和濫用„„等等這些無不體現著對行政權力的約束和規范，體現著依法行政的本質。為了進一步準確把握依法行政的含義，我們需要從三個方面深刻認識依法行政的本質： 1、在人民與政府的關系的認識上，必須從公民義務本位和政府權力本位向公民權利本位和政府責任本位轉變。依法行政的首要問題和根本問題，就是人民與政府的關系問題。現代政府是公共管理和公共服務的提供者，其權力來自于人民， 受人民監督。公民權利是國家權力之本，是行政權力之源；政府職責是行政權力的核心，是政府屬性的本質。對于政府而言“法未授權不可為”；而對公民而言，“法未禁止即可為”。在人民與政府的關系上，我們應當轉變以前的官本位思想：不是人民為了政府而存在，而是政府為了人民而存在，人民政府應該是人民群眾的公仆，是廣大人民根本利益的忠實代表著和維護者，要依法行政，更好的為人民服務。 2、在法治理念上，必須從依法治民、治事向依法治官、治權轉變。依法治國、依法行政的重點是依法治官而不是治民，依法治權而不是治事，依法規范和制約行政權而不是擴大和強化行政權。在此前提下通過地方和部門的依法治理，讓法律真正貼近每個普通老百姓的日常生活方式，使法律真正貼近每個普通老百姓的日常生活，使法律真正成為他們信賴的行為準則和生活方式。 3、在責任意識上，必須從片面強調公民責任向同時強化政府責任轉變。我國現行立法比較重視設定公民責任，不太重視設定政府責任，一些規范政府行為的綜合性重要法律法規難以及時出臺，一些單行法律中對政府責任的規定或者處于空白狀態，或者力度過軟不具威懾力，或者又過于原則無法追究。先行行政執法過于重視行使行政權力，不太重視承擔行政責任。一些執法者習慣于抖威風、耍特權，謀取部門利益，甚至在少數地方和部門形成了以案件為資源，以執法為手段，執法護違法，違法養執法，執法違法相互依存、惡性循環的黑色“執法產業”。現行的監督制度往往重視虛置的監督形式，不太重視落實行政責任。內部監督由于部門“利益關聯”往往出現“互相禮讓”；外部監督盡管主體眾多，但難以形成監督網絡；專門監督雖然制度不少，但實施起來阻力很大；監督者的監督責任同樣缺失，很多監督都成了“軟監督”。③ 二、依法行政對提高政府能力的意義 （一）、依法行政有利于提高政府發展和完善社會主義市場經濟的能力 凡是經濟發達的國家無不重視市場在經濟發展中的作用，新時期我們應該繼續完善和發展社會主義市場經濟，重視市場對經濟的驅動作用，不斷的調整經濟發展結構，但我們同時還應看到，除了要建立健全一套科學的經濟類型體制以外，還要建立一套具有我們中國特色的經濟法制體系，嚴格規范政府行為，我們可以說，市場經濟從一定意義上來講就是法治經濟，市場經濟越發展，對法治化要求就越高，它要求作為市場管理和調控者的各級政府依法行政，科學合理的制定經濟發展規劃，科學合理的調控經濟發展結構。另外，政府作為市場經濟的掌舵者，須時時的拿法這一標尺測量各市場主體的行為，嚴格規范各市場主體，嚴格的依法辦事，對不法分子絕不姑息，切實提高政府發展和完善社會主義市場經濟的能力。 （二）、依法行政有利于提高政府構建社會主義和諧社會的能力 和諧社會首先是一個法治社會。保證國家各項工作依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法治化，這是構建和諧社會的必然要求。沒有依法辦事的落實，就不可能維護正常的社會秩序，人民群眾就不可能安居樂業，和諧社會建設就無從談起。而政府在構建社會主義和諧社會的進程中責任重大，能否依法行政關系著社會主義和社會能否順利建立。實踐證明，政府依法行政，則政令暢通、社會和諧。④行政機關違法行政，濫用權力，則不僅僅容易侵犯行政相對人的合法權利，還會擴大矛盾，影響社會穩定。和諧社會的構建其中重要的一點就是公民權利和國家權力的和諧問題。如果國家權力比例過小，公民的權力比重過大，往往會導致各種形式的無政府主義，社會秩序會陷入一片混亂。反之，如果 公民權利比重過小，國家權力比重過大，則又形成本末倒置，公民權利無法有效約束國家權力，反而被國家權力扼制的局面。這兩種情況都會損害社會整體利益，不利于和諧社會的構建。所以政府嚴格的依法行政，真正做到權為民所用，利為民所系，切實維護公民的合法權利，對提高政府構建和諧社會的能力有重要意義。 三、如何按依法行政的要求提高政府的能力 （一）增強政府的法制、平等、效能、服務的觀念。 要提高政府的能力，建設服務型政府，首先要轉變政府的觀念，法制是一個國家社會文明進步的標志，而政府在社會法制進程中充當著重要的角色，就立法方面而言，政府是法律法規的制定主體；在行政執法方面，政府永遠是行政管理法律關系中占主導地位的一方主體；在對外關系上，政府代表國家對外進行交往，有對外交往職能，所以只有不斷的強化政府的法制理念，才能更好的帶動整個社會進行法制建設。依法行政是以社會主義市場經濟體制為運行基礎的，市場經濟需要的是政府給予其充分的發揮自我調節能力的空間，以及提供各項完備的服務的服務型政府，而不是以監督指導為主的管制型政府，所謂“服務”，就是要為企業的成長與發展提供良好的環境和土壤，樹立群眾觀點，一切從群眾出發，代表最廣大人民的根本利益，對人民負責，及時解決出現的問題，實踐全心全意為人民服務的宗旨，同時摒棄一切“官本位”思想，抵制一切官僚主義，真正從思想上轉變，接受“服務”的內涵，提高公務員的整體素質。 （二）、完善行政立法和規范性文件的制定 改革開放三十年來，我國的行政法制建設舉得了長足的進步，但是我國的法制進程相對西方的法制進程來說還很短，行政管理的眾多領域缺乏相應的法律規范。另外，我們應該看到由于行政立法沒有很好地融入民主、平等、公正、理性等功法的精神，所以也造成并加劇了我國本已存在的法律沖突，同時對部門或地方利益不適當的考慮更使行政立法的整體質量不高。 第一，要端正行政立法和規范性文件的指導思想，真正融入民主、平等、公正的立法精神，以國家和人民的利益為重，著眼于促進經濟和社會發展，同時行政立法要與時俱進的眼光，立法跟上我國改革和發展的實際，減少法律的漏洞，真正做到有法可依。 第二，應遵循依法行政的基本要求，確保行政立法的合法化。依法行政對行政機關制定行政規范的要求是法律優先與法律保留。所謂的法律的優先要求行政立法與規范性文件的制定不得與法律相抵觸；法律的保留意味著某些立法事項與法律規定，行政機關不得染指，或非經授權不得進行立法。 第三，完善立法技術工作，吸收與借鑒科學的立法手段，是所立得法具有可行性。 第四，要擴大公眾對立法的參與，是行政立法能夠體現民意，為人民解決實際問題，歸根到底，行政立法的最終目的還是為了服務于人民。 最后要完善立法監督制約機制，將不合時宜或不合法的行政立法或行政法規及時清理。 （三）、完善行政執法制度 行政執法是行政機關與人民群眾的合法利益最直接相關的、最大量的、經常性的管理活動，是依法行政的重要關節，是政府權力與公民權利的直接交鋒，其公正、有效與否，不僅關系到行政管理的效力，更關系到公民權益的保障以及法治國家的建設。如果有良法但是沒有良好的執行，法治的理想就如“鏡中花”、 “水中月”，不過是誘人的幻影。因此要全面、深入地推動依法行政，必須加強和改革行政執法，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。 第一，建立健全行政執法主體資格制度。行政機關是我國最主要的行政執法主體，除此之外還有法律法規授權組織、受行政機關委托的組織。特別后兩種執法主體，由于一些原因有時并不被人們所了解，所以也經常發生不依法行使權力的情況。所以我建議應實行行政執法主體公告制度，行政執法主體公告制度是指各級人民政府將本政府的所有行政執法部門及職能等向社會公告，使公眾知悉。一方面，可以使公眾了解有權進行行政執法的部門，自覺抵制非執法主體執法。另一方面，實行公告制也可以監督行政機關依法行政，提高政府行政能力和水平。至于公告方式，除了可以在當地政府公報上予以公告外，各級政府還應在其官方網站上公告行政執法主體資格，以便公正查詢。 第二，完善行政執法程序制度。政府依法行政，就必須按照法定的程序行使權力、履行職責。目前我國尚未出臺統一的行政程序法典，故應針對行政管理和行政法制的實踐的現實需要，結合現行的法律、法規和規章的具體規定，明確并嚴格地實施一些最基本的、實施條件最成熟的行政程序制度，包括：除了法律規定的緊急情況之外，行政機關作出涉及行政管理相對人的合法權益的行政行為之前，應當告知當事人已作出決定的事實、理由和根據，并給予其陳述和申辯的機會，聽取當事人的意見，保障當事人的陳述權和申辯權；對重大的事項當事人、利害關系人要求聽證的，行政機關應該組織聽證；作出行政決定之后應該告知當事人依法享有申請行政復議和提起行政訴訟的權利，并告知具體的救濟途徑和期限；行政機關的決定應該采取書面的形式，并依法送達當事人；書面決定應當說明據以作出決定的事實、證據、理由和法律依據，如果是行使自由裁量權的還必須在行政決定中說明理由。 第三，加大對行政強制行為的程序約束。行政強制措施和行政強制執行都是行政執法主體為實現行政目的，對行政相對人的財產、身體及自由等予以強制而采取的措施。在重大突發事件的情況下，其發揮著一定的作用。但是，行政強制行為對行政相對人合法權利造成損害的風險性也特別大，故須加以嚴格的約束，要求行政機關納入法治化的軌道。所以我建議應該盡早出臺統一的行政強制法，切實提高我國行政強制程序的法治化水平。 第四，完善行政執法案卷制度。行政執法機關應該客觀、全面、詳細地記錄行政執法的事實、證據材料和決定，對行政相對人的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔，要重點做好行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為的歸檔和整理工作，建立健全行政執法案卷制度，定期的檢查和抽查，發現問題及時處理和糾正。認真堅持實行這一制度，有利于夯實行政執法的工作基礎，促使行政機關的自我糾錯能力，推動行政機關和行政公務人員依法行政，提高政府的責任能力。 第五，完善行政執法責任制度。行政責任難以落實，是行政管理工作中的一個“老大難”問題。鑒于此，在多年來的行政改革過程中已進行了一系列改革嘗試，建立行政執法責任制就是重要的制度創新。但還需從一下幾個方面給加以完善：（1）堅持依法決策。推行行政執法責任制，促進各級行政機關認真實施各項法律法規，在行政決策中把法律法規作為依據，減少決策中的人為因素。（2）加強了行政法律制度的建設。推行行政執法責任制，促使各級行政機關在憲法和法律的框架內，著力規范行政權的設置，加大對涉及行政許可、行政收費、行政處罰、行政強制等行政機關管理手段的制度化和規范化力度，使行政法律制度不 斷得到完善。（3）促進各級行政機關的樹立法制觀念。在行政管理活動中，堅持職責法定化、程序規范化、責任明確化，并通過對行政執法評議考核的廣泛開展，逐步建立和完善行政機關內部的行政效能評估機制。（4）促進行政執法水平的提高。即行政機關嚴格按照法定的程序進行，行政執法行為更加規范，隨意執法的情況大大減少；行政執法人員的法制意識有所提高，通過權責掛鉤的制約，行政執法人員的權力本位意識逐步向責任本位意識轉變，開始形成規范執法、文明執法的風尚。各級政府和行政機關應當全面推行行政機關責任制，根據法律、行政法規、地方性法規和規章的規定，明確個行政執法機構對外承擔的法定職責，將職責層層落實到每個崗位和人員，做到權責分明、責任的到人，并統一進行監督和考核，以真正實現權利和責任的統一。為此，必須對執法機關的職權與職責進行科學的分解，建立起完整的崗位責任體系，并積極采用電子信息化手段來推進行政執法責任制，從而將執法責任制由傳統的單純事后監督并追究責任，轉型為事前、事中、事后的全過程動態監督并追究責任，以減少行政損害和社會成本；還必須建立健全行政執法舉報、控告、申訴受理制度，逐步完善和推行引咎辭職制度。 （四）、加強對行政權力的制約和監督 我國目前在行政監督方面一個較為關鍵的問題，就是如何建立一套科學合理而行之有效的行政法制監督制度，從而保障行政機關的依法行政。 第一 建立人大監察專員制度。鑒于我國目前的權力機關的監督缺乏具體的操作手段，而且權力機關監督的力量還不是十分明顯，借鑒國外的成功經驗，結合我國實際情況，建議設立人大監察專員制度。我國《憲法》規定“國家的一切權力屬于人民”，人民行使國家權力的機關就是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人大在現實中也存在這像聽取報告、質詢、行政執法評議等監督，但是切實有效的監督并未形成。如今國務院向數家大型國有企業派出的督察專員，可以作為專員制度的一個雛形。但按照法治的要求應嘗試在人大中設立監察專員，這樣才能實施有效的監督。 第二，完善司法監督制度。目前司法機關對行政的監督，主要是通過行政訴訟的途徑來實現的。也就是說，法院在行政訴訟中，對行政機關行使行政權力的具體行為進行合法性的審查，判斷和評定該行政行為是否合法、是否有效。通過這種法定的方式來對行政機關的行為進行日常和法制化的監督。此外，我們的法院可以通過司法建議的形式監督行政機關改進行政管理工作，完善行政管理制度，提高行政能力。 第三，加強對行政管理的層級監督，強化上級政府對下級政府、政府對于所屬各部門的監督，及時發現和糾正行政機關違法的或者不當的行政行為，建立完善行政機關內部的層級監督制度。層級監督的主要內容是監督檢查下級政府及行政管理部門執行法律、法規和規章的情況，包括制定規范性文件是否有悖于法律，依法改變或者撤銷下級政府及行政管理部門不適當的行政決定、命令或者指示，考核和獎勵行政機關工作人員。通過層級監督，規范下級政府及行政管理部門的行政行為。 第三，賦予行政監察和審計監察監督以獨立的地位。我國的行政監察和審計監察在立法上已經向法制化、制度化發展，但其監督地位還有待提高。行政監察和審計監察在實踐中需要具有相對獨立的地位，只有這樣，才能實施真正意義上的監督。把這兩個部門至于政府內部，其人、財、物歸同級政府控制，很難有效地對地區和本部門作出強有力的監督，對于所屬地區的首長等是無法實施監 察，無法真正處于監督的地位。鑒于我國的情況，可以真正做到監察獨立和審計獨立，充分發揮監察和審計在防止公務員腐敗中的重要作用。 隨著依法治國方略的不斷推進和依法行政走向完善，我國的行政法制監督制度也會隨之向前發展，走向完善，這也必將推動政府行政能力的提升。 （五）、整合政府解決糾紛機制。 我國政府防范化解社會矛盾機制的發展經歷了一個變化的過程。從最初強調政府解決糾紛到強調防范化解并重，這種轉化意味著由糾紛的事后解決到矛盾的事前預防和糾紛的事后解決并重，由被動走向主動，有消極等待走向積極預防，進一步體現了我國政府以人民利益為本位的服務意識。實踐中我國的矛盾防范機制還不夠健全和完善，有的領域內還沒有建立起相應的矛盾防范機制。目前治安領域已經建立了矛盾防范機制即糾紛排查調處制度，其他領域也可以建立與行政職能相適應的矛盾防范機制，從而可以依法行政，提高政府在這方面的能力。 （六）提高公務員依法行政的能力 行政機關工作人員是行政活動直接實施者和具體行為人，他們依法代表國家各級行政機關直接行使行政權力、具體履行行政職責。依法行政歸根結底是行政機關工作人員依法行政的觀念和能力直接影響依法行政的推進。因此只有提高公務員依法行政的能力，才能相應提高政府的能力。 依法行政觀念和公務員能力的提高不是一蹴而就的事，除了需要行政機關工作人員不斷自學外，還要從培訓、考核等制度上保障行政機關工作人員的依法行政觀念和能力的提高：1、建立學法制度，加強依法行政知識的培訓。我國可以專門制定關于公務員的《培訓法》，尤其是一些發達的省、市、自治區，把培訓高素質的公務員置于重要的戰略地位，并建立完備的公務員培訓制度，這樣可以更好的推進依法行政的實時，提高政府的能力。2、把依法行政情況納入考核內容。因為許多官員熱衷于“政績工程”、“形象工程”，急功近利，決策失誤、勞民傷財、弄虛作假，而不考慮人民群眾的實際利益、長遠利益和國家的整體利益，也把法制建設和依法行政拋在了腦后。因此，應樹立正確的科學發展觀，把依法行政的情況列入各級政府社會經濟發展的考核內容，把依法行政能力和水平作為考核行政機關領導和一般工作人員的重要標準，這樣對我國的可持續發展，構建和諧社會都有重大的意義。 【結語】 依法行政對提高政府發展和完善社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的能力具有重要的作用。我們應該進一步完善行政立法和規范性文件的制定、行政執法制度，切實加強對行政權力的制約和監督，從而提高政府在政治、經濟、文化和和諧社會建設等方面的能力

參 考 文 獻

參考文獻： ①韓建、王俊良：《我國依法行政的基本理論與實施》，西南交通大學出版社2006年版，第8頁。 ②韓建、王俊良：《我國依法行政的基本理論與實施》，西南交通大學出版社2006年版，第16頁。 ③延永玲：全面推進依法行政努力建設服務型政府，《新西部 》2010年第10期，第8頁。 ④崔若聞：淺析依法行政價值，《決策探究》2010年6月下，第60頁。