全球化與信息化對我國政府管理的影響

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中文摘要、關鍵詞

引言一、經濟全球化對政府管理的挑戰(zhàn) 二、經濟全球化給中國帶來的機遇主要表現在以下幾個方面（一）有利于吸引和利用外資，引進世界先進的管理理論和經驗并實現管理的創(chuàng)新（二）有利于加速中國工業(yè)化進程，提升產業(yè)結構（三）有利于深入地參與國際分工，發(fā)揮本國現實和潛在的比較優(yōu)勢，拓展海外市場（四）可以抓住新技術革命帶來的機遇，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展高新技術產業(yè)，實現經濟的跨越式發(fā)展三、我國政府管理方式的創(chuàng)新（一）政府管理的法治化（二）政府管理的透明化

（三）提高政府行政能力

（四）提高政府科學決策能力四、轉換政府公共行政模式，建立學習型政府（一）學習型政府是順應全球化信息化浪潮對行政環(huán)境的置換（二）學習型政府是政治現代化的必然要求（三）學習型政府推動政府組織系統(tǒng)的開放化和政府行為的社會整合能力五、總論參考文獻

內容摘要

[摘要] 全球化與信息化正在向政府的管理水平和服務質量提出更高的要求，迫切要求政府行政管理模式的創(chuàng)新。入世后, 政府能否在推進自身改革的同時建立和完善符合WTO規(guī)則的政府管理體制，以適應全球化信息化對政府職能轉變帶來的新變化新挑戰(zhàn)，關鍵在于政府組織自身能否塑造成學習型政府,保持與外部行政生態(tài)環(huán)境在物質、人員、信息、文化等能量的良性互動和有效回應；是否有比自己的競爭對手有更快的學習力，以及對變化的管理能力，實現政府自我革新、自我完善,提升政府競爭力。

[關鍵詞] 全球化政府管理創(chuàng)新學習型政府

全球化與信息化對我國政府管理的影響

經濟全球化是世界經濟發(fā)展與科技進步的必然結果。第二次世界大戰(zhàn)處初期至20世紀80年代的40多年時間里，全球經濟合作取得了一些成就，尤其出現了一大批全球性的經濟合作組織。但總得來說，這些合作是不系統(tǒng)的，加之東西方兩大陣營的形成以及由此所產生的冷戰(zhàn)體制下的兩極世界市場的封鎖與對峙，因此很難說存在著嚴格意義上的經濟全球化。20世紀90年代以來，隨著市場與科技國際合作增強和冷戰(zhàn)格局終結，全球性的經濟合作在世界經濟各個領域和各個層面均出現了迅猛發(fā)展的勢頭，達到了新的高度：經濟合作正在打破舊傳統(tǒng)疆域的束縛，逐漸形成一種多層次、寬領域的國際合作；在這種合作的帶動下，投資和貿易區(qū)域自由化、金融國際化、生產一體化以及信息全球化等蓬勃興起。這樣，真正意義上的經濟全球化時代到來了。

經濟全球化的具體表現是：(1)全球“市場經濟化”。在今天180多個民族國家中，絕大多數采用市場經濟體制，實現了經濟市場化；(2)世界大市場日益形成。在貿易自由化浪潮推動下，1995年世界貿易額首次突破６萬億美元，預計到本世紀末可以達到8萬億美元。通過這種資本在國際范圍內的流動，形成了一個包括資本、信息、技術、勞務等各生產要素在內的完善而發(fā)達的世界市場體系；(3)跨國公司的迅速發(fā)展。跨國公司，而不是主權國，正日益成為世界范圍內的社會生產的組織者，政府對跨國公司的控制力正日益削弱，民族工業(yè)的生存和發(fā)展受到嚴重威脅；(4)信息化社會正在形成。信息高速公路的建設和多媒體技術的普及使得經濟信息能在全球范圍內實現瞬間共享，資源和財富的配置方式由于信息網絡的介入而發(fā)生革命性變化，供求關系的高度明朗促使世界市場聯系日益緊密。

一、經濟全球化對政府管理的挑戰(zhàn)

全球化是不以人的意志為轉移的客觀趨勢，人們不能拒絕參與全球化。尤其是對于發(fā)展中國家來說，如果拒絕了全球化，就可能淪落到更為嚴峻的邊緣化。但是當人們參與了全球化，就不能不面對這樣一種現狀和事實，由于經濟全球化進程的推進，新的世界性經濟運行機制啟動，跨國公司、全球金融機構、世界性經濟組織成為主要角色先后登場，使各國經濟的相互依存性加強，形成了在全球范圍內組織國際聯合、控制資源流向、影響經濟生活、引導文化潮流、操縱信息媒體，對主權國家的經濟、政治、文化、社會生活諸多方面產生影響，對主權國家尤其是傳統(tǒng)權利的運作帶來了挑戰(zhàn)。正如著名學者哈貝馬斯所說的，全球化的經濟超出民族國家的調控能力，迫使人們去尋找替代方案——如把迄今民族國家所承擔的社會福利國家職能轉讓給跨國性的機構。傳統(tǒng)的“福利國家”是政府提供的一種理想模型。由于政府提供公共產品能力的提高，政府的投入成本也相應增加，導致政府的規(guī)模和權力的急劇膨脹。而在市場經濟全球化趨勢下，一國政府所要面對的是一個由全世界所有開放國家經濟組成的大市場，這種市場的力量不再是任何一國的政治能夠對抗得了的，這將給“全能政府”帶來新的壓力，顯得力不從心。伴隨全球化的沖擊，政府面臨新的挑戰(zhàn)，要求對自身職能必須作出相應變革，最終實現政治、經濟、文化、社會管理職能各得其所，政府、市場、企業(yè)各司其職。因此，全球化對政府來說，是一把雙刃劍，既是機遇，又是挑戰(zhàn)。

全球化對我國政府管理體制的影響是明顯的。中國是發(fā)展中國家，也是典型的后發(fā)型國家。要成功地實施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，要在全球化激烈競爭中立穩(wěn)陣腳，關鍵是要建立一個得力政府，求真務實，具有強烈責任感的政府，一個放眼全球、目標遠大、應急有策、精干高效、運轉靈活的政府。眾所周知，我國加入WTO后，企業(yè)固然會受到強大的外國企業(yè)的挑戰(zhàn)，但相比之下，政府面對的挑戰(zhàn)尤為嚴峻。WTO對我國政府提出的不是產品質量和價格的挑戰(zhàn)，而是一種體制的挑戰(zhàn)，它要用WTO的法律框架體系來約束政府的行政職能和行政程序。而面對全球化，我國政府管理體制還存在較大的差距，主要表現在：第一，政策的可預見性和法規(guī)的透明度不高，依法行政的理念艱難植入。從依法治國的理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動，中國的歷程十分漫長，嚴峻的事實是在理論上、宣傳上，我們雖然強調依法行政，任何人都不能超越法律行事，不能違反法律恣意妄為。但在實際工作中，有法不依、無法可依甚至知法犯法的情況依然大量存在。憑經驗辦事，按首長的指示辦事，看上級的臉色辦事，搞“暗箱行政”，這種情況在一些地方屢見不鮮，內部法規(guī)大于國家法律，造成壟斷經濟，即“權力經濟”，其主要表現為：市場準入，壁壘限制；長官意志，一言九鼎；行業(yè)壟斷，為所欲為；法規(guī)體系薄弱，程序性法規(guī)匱乏，這些表現都是與全球化所不相容的；第二，政府的實際運作方式還不夠規(guī)范。在政企關系上我國政府還未完全從企業(yè)活動中超脫出來，權力性干預和管制依然過多，行政審批制度改革滯后，實質性的審批范圍過大。在市場機制的培育上，我國政府的依法管理還很不完善，對經濟的干預依然過寬，缺乏現代的公共服務觀念。在管理隊伍上，我們還亟待建立一支懂得并能駕馭現代市場經濟條件下宏觀調控的政府運作的人才隊伍。在管理的手段上，隨著跨國公司的發(fā)展，政府對經濟的控制能力將受到挑戰(zhàn)，跨國公司有許多辦法，可以繞過東道國政府的控制。因此，全球化的趨勢，使得東西方不同國家都將掀起一場行政改革之風，也決定了中國在全球化環(huán)境中深化行政改革，建立全球化高效的服務型政府的必要性和緊迫性，從傳統(tǒng)的行政命令方式轉變?yōu)樾姓笇Х绞剑瑥膭傂孕姓D變?yōu)槿嵝孕姓?/div>

總之，經濟全球化并不意味著民族國家行政管理作用的淡化，恰恰相反，它“使得政府的作用更為重要，它不僅體現在應付這些沖擊（如金融危機等），而且體現在幫助人民和企業(yè)抓住全球市場的機遇上，從而更突出了政府管理的地位和作用。正是在這個意義上，日本學者正村公宏深刻提出：全球化“與其說是削弱了經濟性國家主權，還不如說是加強了各國政府的責任，即在充分理解本國經濟政策的國際影響的基礎上，采取適當手段，有效地行使經濟性國家主權”。

二、經濟全球化給中國帶來的機遇主要表現在以下幾個方面：

（一）有利于吸引和利用外資，引進世界先進的管理理論和經驗并實現管理的創(chuàng)新。據統(tǒng)計，流入中國的外國直接投資在改革開放之初(1979—1982年)累計為11．66億美元。以后逐年上升，進入20世紀 90年代迅速增加，到2002年底，累計達到4416億美元，實際利用外國直接投資額自1993年以來一直居世界第二位，居發(fā)展中國家的第一位。在過去 20年，中國吸引外國直接投資，占所有發(fā)展中國家吸引外國直接投資的30％。由于經濟全球化實現了人才、資本、信息、知識和物質在全球范圍內的流動，中國能夠引進、吸收世界上的先進管理理論和經驗，并根據中國的國情進行管理創(chuàng)新。事實上，進入中國的跨國公司在經營管理方面已經給了人們很多啟迪和借鑒。

（二）有利于加速中國工業(yè)化進程，提升產業(yè)結構。經濟全球化使中國能更快地納入到世界經濟體系之中，充分利用發(fā)達國家進行產業(yè)結構調整的機會，將其技術相對先進的勞動密集型主業(yè)或生產環(huán)節(jié)轉移過來，加速中國工業(yè)化進程。根據國內和國際市場的需要，不斷調整和優(yōu)化產業(yè)結構及出口商品結構，強化經濟競爭力。

（三）有利于深入地參與國際分工，發(fā)揮本國現實和潛在的比較優(yōu)勢，拓展海外市場。經濟全球化為中國企業(yè)提供了在更廣泛的領域內積極參與國際競爭的機會，可以通過發(fā)揮比較優(yōu)勢實現資源配置效率的提高，拓展海外市場，提高企業(yè)的競爭力。

（四）可以抓住新技術革命帶來的機遇，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，發(fā)展高新技術產業(yè)，實現經濟的跨越式發(fā)展。經濟全球化促進了各國科技人才、跨國公司、國家之間以及民間的全球性科技活動日趨活躍，如能加以有效地利用和積極參與，就能有效地促進中國技術水平的提高。中國企業(yè)可以利用國外的技術或在外國產品的技術基礎上進行創(chuàng)新，建立和發(fā)展高新技術產業(yè)，實現經濟的跨越式發(fā)展。

三、我國政府管理方式的創(chuàng)新

（一）政府管理的法治化

WTO規(guī)則最重要的一點是法制原則和以規(guī)則為中心。全球性經濟重構需要有一個全球的法律框架與之相平衡，需要一個體現全球市場經濟交往規(guī)則系統(tǒng)，也需要一個權利與義務之間對待平衡的全球秩序系統(tǒng)。要使國際經濟平等、有序、公正，每一個參與全球經濟競爭的成員必須遵循全球市場“游戲規(guī)則”。改革開放30多年來，我國政府管理法治化方面取得了史無前例的進步，政府在依法行政方面取得了很大進展，但由于我國是一個長期缺乏民主、法治傳統(tǒng)的東方大國，政府管理仍帶有較濃厚的“人治色彩”，“人大于法，權大于法”的現象仍然存在，法制意識淡漠，甚至視法律為兒戲；另外，行政管理法律規(guī)范不完善，有些法律條文與WTO規(guī)則相沖突。因此，可以說，中國加入WTO不但存在著“經濟摩擦”、“體制摩擦”，而且還存在著“法律摩擦”。因此，中國入世，政府管理必須走向法治化的軌道，使其不僅要符合國內法，而且必須符合國際法，按國際慣例規(guī)則辦事。

1、健全行政法律法規(guī)體系

實施行政管理法制化，一個重要的前提就是要有完善的行政法律法規(guī)體系，使各級政府和政府各部門在行使行政執(zhí)法權時有法可依。目前在加入WTO的大背景下，針對我國立法的歷史進程，在行政立法方面存在著一些值得認真研究和解決的問題。我國在某些領域還存在立法漏洞，特別是在改革開放過程中大量出現的新情況、新問題，在立法上明顯滯后。如在中國加入WTO后，外資金融保險機構如何設立及管理問題、中國企業(yè)如何到境外投資問題等等，都需要加強立法研究工作，盡快制訂相應的法律，消除立法盲點，避免在執(zhí)行WTO規(guī)則時國內法律存在“真空”。對現行法律法規(guī)進行清理，“具體而言，按照開放市場的承諾，逐步取消非關稅貿易壁壘，取消對外資準入領域的限制，取消對外商投資企業(yè)在本地含量、出口比例、外匯平衡和技術轉讓等方面的強制性要求，對外資企業(yè)與外國商品實行‘國民待遇’，加強知識產權保護等。”

（二）政府管理的透明化

所謂政府行政管理的透明化，也即行政公開，是政府決策和管理行為除涉及國家安全及商業(yè)機密等不宜披露外，都應通過適當的渠道和途徑告知社會。伴隨著經濟發(fā)展和現代民主政治進程加快，建立行政公開制度，是社會管理民主化，公共服務高效化的必然要求。同時，“魚缸式”行政也是加入WTO后對政府管理的迫切要求。WTO要求各成員國政府必須通過提供準確的信息資料，充分的法律規(guī)章和透明的規(guī)則程序，來保證公共管理的可靠性和預見性，保證競爭的公開、公平和公正。因此，按照WTO透明度原則，必須推進政府管理公開化，避免“暗箱操作”，全面提高政府決策和管理的透明度。

1、政府管理公開

從我國政府運行體制和行政特征來看，我國政府管理公開應當包括：

（1）管理主體公開。社會生活的復雜性，決定了行政主體的龐大而分工精細。然而，龐大的行政主體卻給相對人帶來很多麻煩。由于相對人搞不清機關內部的業(yè)務分工，不知哪一類事項到哪一個機關辦理，結果東找西竄，到處碰壁，陷入“機構迷宮”。所以應該公開行政主體、公開行政主體的職責分工、各職能機關的辦公地點及內部職責的再分工。這樣既可以化解“機構迷宮”，同時又可以提高政府管理與服務效率。

（2）政府重大決策公開。政府作為社會的管理者和經濟工作的組織者和領導者，其決策大則會對整個國民經濟的發(fā)展產生影響，小則關系到人民群眾的切身利益。要在科學、民主決策的基礎上，積極推行重大決策具體內容的公開，既要使市場主體和社會公眾熟知政府決策，又要提高人們對政府決策的理解、認知程度。

政府辦事程序公開。現代法治國家行為準則是依法行政。行政程序是有效行政的正確軌道，是依法行政的重要保障，而且，行政程序具有法定性，違反程序本身就是違法。無疑，程序公開是政府走向開放的重要標志。

（三）提高政府行政能力

政府在全球化浪潮中的積極姿態(tài)如無充裕能力作為保障，只能是“心有余而力不足”。1997年世界銀行發(fā)展報告指出：“全球化是對能力不足或沒有規(guī)范化管理政府的威脅。因此，參與全球化需要政府提高行政能力。首先，我國政府應建立完善的公務員選拔制度，加大教育培訓力度，全面提高公務員隊伍的經濟、文化、政治素質，提高依法辦事、依法執(zhí)政的水平；其次，我國政府應優(yōu)化管理機制，各部門分工合作，避免權責不明或行政重復，切實減少政府行為的中間流轉過程，是管理高效；最后，我國政府應建立健全監(jiān)督機制，堅持反腐倡廉，樹立政府良好形象，加強行政落實度，避免陽奉陰違。

提高政府科學決策能力

在全球化影響下，我國政府應將市場調控與宏觀調控相結合，在結合國情的基礎上，緊密聯系市場經濟規(guī)律和社會發(fā)展趨勢,長遠和近期結合,進行科學決策。一方面，我國政府對自己在市場經濟和經濟全球化中承擔職能的時機、領域、方式應該有著清醒、理智的認知，能在治理國內市場失靈和世界市場失靈的同時，最大限度地克服自身的“政府失靈”，能最大限度的興利除弊。另一方面，我國政府應在科學決策的基礎上，保持政策的連貫性，不能朝令夕改。政府政策出臺后，應能根據國際形勢變化保持相對穩(wěn)定，適

應發(fā)展要求

四、轉換政府公共行政模式，建立學習型政府

任何行政組織(政府)都不是一個孤立、自我封閉的系統(tǒng)，尤其是面對迅速變化和發(fā)展的社會環(huán)境，政府組織必須依據環(huán)境的變動不斷做出相應調整和變革，優(yōu)化組織結構，提高行政管理效能。傳統(tǒng)官僚制政府組織固然適應了工業(yè)時代對政府職能專業(yè)化提出的要求，但這種體制已難以適應當今信息時代和以信息技術、知識經濟為基礎的經濟全球化的要求。因此，必須對工業(yè)化時代形成的政府體制加以全面徹底的改造。批判地汲取西方新公共管理理念，把學習型組織管理思想導入中國的機構改革和政府職能轉變中來，改變傳統(tǒng)官僚行政理念，重新定位行政機構職能，使政府的角色由管理統(tǒng)治型轉向中介服務型，由全能政府轉向有限政府，政府行政行為由“劃槳”轉換到“掌舵”，建立一個高效具有學習力的開放性學習型政府組織才是最佳選擇。

（一）學習型政府是順應全球化信息化浪潮對行政環(huán)境的置換。

一個面臨經濟全球化、信息化的政府組織如果不能夠通過學習、適應客觀環(huán)境變化帶來的機遇和挑戰(zhàn)及時變革自身的內在結構功能，就無法進行政府創(chuàng)新，政府效率效能更無法提高。全球化信息化要求政府必須是開放的耗散結構組織，信息化從信息技術與政治相結合的維度來理解政府組織，以謀求更新政府觀念，改革政府組織結構，提高公務員素質，促進公眾與政府的平等交流互動，提高公眾對政府的合法性認同，建立全新、法治、有限、責任的效能政府——學習型政府組織。由于傳統(tǒng)金字塔型政府是以效率為中心的一種組織設計，弊端在于與外界環(huán)境的進行物質、人員、信息等能量的互動和回應力差，這種設計模式是一個基本封閉的系統(tǒng)，必然使系統(tǒng)趨于熵化，使公共行政效率自高效率向低效率轉化。若改變這一弊端，政府只有打破了傳統(tǒng)行政機關的自然物理組織界限，通過電子服務對傳統(tǒng)政府服務進行創(chuàng)新、重組和整合，使在推動社會發(fā)展的同時為其自身輸入“能量”，促進其良性運轉。

（二）學習型政府是政治現代化的必然要求。

現代化是一個多層次多方面的社會進步過程,是經濟領域工業(yè)化、政治領域民主化、社會領域多中心化、價值觀念領域理性化的互動過程。相對于傳統(tǒng)政治而言，政治現代化是一個“政府動員”與經濟發(fā)展的過程，在這一過程中一連串的社會、經濟和心理的信條全部受到侵蝕或被放棄，新的社會化模式和行為方式被選擇。因此其至少包含民主化、高效化、法治化和系統(tǒng)開放化。學習型政府組織回應了政治現代化的發(fā)展進程，推進政務公開和政府過程的透明化,加強公民和非政府組織對政府的監(jiān)督, 刺激市民社會的成長，擴展了公民政治參與的范圍與渠道，推進了政治民主化進程。從政治發(fā)展的視角，為政治權威的理性化、政治功能的分化和政治參與的擴大提供了技術支持。

（三）學習型政府推動政府組織系統(tǒng)的開放化和政府行為的社會整合能力。

我國政府組織沿用科層制的組織結構，是一種效率行政。官僚制是一種封閉的穩(wěn)定的組織結構，一方面，政府組織與外界的信息交流少，抑制了組織成員的創(chuàng)造性，同時熵定律在政府系統(tǒng)中發(fā)揮作用，使系統(tǒng)中能量按不可逆的方向由高變低，系統(tǒng)狀態(tài)由有序變?yōu)闊o序，效率遞減，成為一個孤立的系統(tǒng)。為轉變這種機制，增加政府組織系統(tǒng)的負熵值，減少正熵值，從而提高系統(tǒng)有用能輸出，提高行政效率，應盡可能的讓基層決策者面對所有的課題，使政府組織結構趨于扁平化，從而使組織中高層管理部門的工作將從煩瑣的監(jiān)控中脫離出來，更多的精力用于組織未來的設計和發(fā)展。

五、總論

學習型政府是行政生態(tài)的價值訴求，代表著一種隨時間、環(huán)境而不斷變化的組織形態(tài)。內涵上，通過其組織內部的核心競爭力、學習力來驅動政府體系與社會環(huán)境的互動，以及政府體系內部諸次體系間的相互作用，以達至完善政府組織內部的運行機制，轉變政府職能，提高政府自身的競爭力和效率。外延上，學習型政府秉持“學習理念”，革新管理觀念，通過不斷地學習來進行管理，將環(huán)境帶來的變動作為促進政府組織積極變化的一種潛在資源，不斷優(yōu)化政府組織的系統(tǒng)結構和功能，整和政府形象，塑造政府精神。從這樣一個界定出發(fā)，學習型政府組織是一個面向民眾、面向公務員、面向社會的“生態(tài)政府”。

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