“形象工程”“政績工程”與行政決策體制改革

形象工程,政績工程的簡述.

“政績工程”和“形象工程”的表現及其產生的后果

通過對體制的改革來預防這種現象的頻發.

結語

“形象工程”、“政績工程”與行政決策體制改革

 一、何謂形象工程

 

 在《現代漢語詞典》里，“形象”的一般意義是指：能引起人的思想或感情活動的具體形狀或姿態。因此，形象是能給人深刻印象的一個重要的外在表征。

在現代社會交往中，“形象”常常被提到一個重要的高度予以注重。近年來，“形象”又常常被綴以“工程”二字，以突出塑造、經營、系統性等意味，對形象的重視由此可見一斑。重視形象的優勢是明顯的。對于個人來說，良好的形象就是拉近與陌生者的距離、令人產生愉悅等情感的媒介。對于一個城市來說，優美的城市形象，猶如一張只需意會、不必言傳的名片，它使投資者駐足，使旅游者留步，使居民怡然，使上級欣慰，使城市管理者自豪。至于對單位形象、社區形象、市民形象、產品形象等等的有心經營，莫不產生諸多的經濟、社會、人文等的良好效益，不必盡言。本來好好的一個褒義詞如今卻變成了一個貶義詞。“形象工程”（亦被稱之為“面子工程”、“政績工程”）的涵義變了，變成了少數官員作秀浮夸、沽名釣譽、不顧民眾死活的代名詞，變成了黨和政府轉變作風、執政為民的障礙和靶子。

 從上述定義出發,可以認為,“形象工程”是指主體為了在客體心目中留下良好印象和評價而推進的大而復雜的工作或基本建設項目。既包括硬件建設,如一些基本建設項目；也包括軟件建設,如塑造公務員形象的工作。正如有學者所指出的那樣:“‘形象工程’本是指公共管理者為創造美好生活環境,改善良好的投資環境緊密結合實際,經充分準備而進行的基礎設施建設和相關的精神文明建設。它不僅要求政策制定者注重‘形象’建設,更重要的是對結合實際、真抓實干提出了更高的要求；它不僅僅指‘硬件設施’建設,同時也突出了‘軟環境’建設的重要性。”有學者專門把“形象工程”定義為作為軟件建設的“精神形象塑造工作”，“形象工程是建設有中國特色社會主義這一偉大工程的子系統”,“是馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和系統工程的原理和方法指導下,在物質文明和精神文明建設中進行的,關于有中國特色的形象塑造方面的工程實踐活動。”總之,政府“形象工程”最初的含義,主要是指政府為了改善和提升社會公眾對政府及其部門的總體印象而推進的地方重大項目建設工作和政府的精神形象塑造工作,其目的就在于促進當地社會的發展和提高政府及政府公務員在公眾中的形象。地方政府“形象工程”一般可以分為兩類,一類是地方政府為了促進當地社會發展、提升地方形象而推出一些“形象工程”,如扶貧建設形象工程、文化廣場建設工程、現代工業園建設工程、農業高科技示范工程、旅游品牌建設工程, 等等, 其目的就在于通過這些形象工程的建設,帶動本地的各項建設事業的發展,同時塑造良好的地方形象和地方政府形象；二是地方政府為了提升和塑造政府部門及其公務員的形象,或者旨在改善政府部門原來的不利形象而開展的精神形象塑造工作,如一些地方稅務部門推出的“稅務部門形象工程”建設,就是針對地方稅務部門形象不好以及一些稅務部門人員工作責任心不強、服務態度差、為稅不廉等現象而開展的。

 二、“形象工程”和“政績工程”的表現及其產生的后果

 

 “形象工程”興起的初期,無論是對樹立政府的正面形象,還是對促進地方經濟發展、提高民眾的生活水平,都起到了十分積極的作用。然而,隨著時間的推移,“形象工程”的實質在悄然地發生著變化,甚至淪為“政績工程”、“面

子工程”的代名詞,出現明顯不同于早期“形象工程”的特點：求大崇洋、鋪張浪費、脫離實際。在百姓的眼中,它已完全喪失了往日的光環,一提到“形象工程”,人們很自然地想到它華而不實、勞民傷財的別稱,其蘊含的貶義、諷刺意味躍然紙上。有人據此把現今各地政府所興建的“形象工程”, 叫做“后形象工程”。主要體現在以下幾方面:

1.政府“形象工程”蛻變成“政績工程”。

當今的一些地方領導,為了彰顯個人政績,把本來旨在提升和改善地方形象及政府形象的“形象工程”變成了個人的“政績工程”,企求通過“形象工程”的建設,追求政績的“顯”和“快”,追求近期效果和個人的快速升遷。基于這一出發點,地方黨政領導者在建立“形象工程”的時候,就不會花太多的精力關心這些“政績工程”到底給地方人民帶來多少實惠,也不會關心這些“形象工程”給地方政府形象的改善起了多大的作用,他們真正關心的就是這一工程能否為自己的“政績”增輝添光，能否成為自己升遷的臺階。在這一思想指導下,這些轟轟烈烈的“形象工程”就演變成為為地方領導個人升遷服務的“政績工程”，成為上級領導視察的主要看點和各地各級新聞媒體大力宣傳的對象。

2.政府“形象工程”蛻變成“面子工程”。

一方面，當前大多數的“形象工程”都是為了裝點門面以應付上級領導的檢查、視察而建造的，因而大都建在顯眼的地方，圖的是取得明顯的視覺效果，也方便上級領導視察和不費力就能看到，為地方領導臉面上增添光彩。另一方面，當前政府“形象工程”得以在全國范圍內普遍開花，主要就是各地政府領導的攀比心理和面子心理作怪。一些潛在的意識, 比如“你有，我有，大家都有”、“上屆政府有，下屆政府也必須有”思想嚴重影響著地方領導的施政行為，進而使得興建“形象工程”成了全國各地、前后各屆政府領導一致的不懈追求。一些地方為了所謂的“面子”，不顧當地實際經濟狀況和生態環境以及可持續性發展的內在要求，盲目攀比，貪大求洋，大規模地投資建造諸如大廣場、大公園、標志性建筑，設立各類開發區，等等，盲目攀比、效仿, 催生出了形形色色的“面子工程”。

3.政府“形象工程”蛻變成“形式工程”。

出于對個人政績和升遷需要的考慮, 一些地方領導對那些難度大、見效慢的實實在在的項目并不熱心，卻熱衷于表面光鮮、見效快的“形象工程”。在工程的建設過程中，他們往往也會搞表面功夫，擺花架子，甚至弄虛作假，搞虛假政績。一些地方領導不顧地方財政狀況，無視群眾的實際需要，好大喜功，嘩眾取寵, 把大量的資金投入到到市容市貌建設上，把城市打扮得花枝招展，以顯示其政績，卻不關心這些燦爛市容下的弱勢群體的生活，而其接任者則唯恐別人議論自己無能，往往又另起爐灶，再搞一個更光鮮的所謂的“形象工程”，因而出現“一個書記一條街，一屆政府一座城”的現象。一些地方政府在公路沿線建設所謂的“示范村”、“示范田”，把易于被人看見的地方搞得非常好看，比如把沿線農民房子的外墻粉刷得漂漂亮亮的，讓人覺得很有成效，實際上農民房子的內部卻空空如也，農民并沒有真正得到多少實惠，而那些離公路較遠的地方，農民生活就更是依然困難。

4.政府“形象工程”蛻變成“擾民工程”。

當前各地的“形象工程”大多并不顧及當地民眾的實際利益需要，因而往往演變成為“擾民工程”。據統計，我國目前約有各類開發區近5000多個，規劃用地面積3萬多平方公里，相當于目前城鎮建成區占地面積的總和。據對五個省( 區) 各類開發區的統計，現有155個各類開發區總占地2763 平方公里，實際開發建成的面積848平方公里，僅占占地總量的31% ，另據對11個城市24 個開發區統計，共占地510平方公里，開發建成面積166平方公里，僅占其總占地的33%。一些城市新設立的工業區面積，是解放以來該市工業總用地面積的幾十倍。一些地方為了開發所謂的“開發區”、“工業大道”、“工業園”、“標志廣場”、“商業城”，不惜大量違規強拆民房，或者大量占用農民土地，又不給予合理和安置和補償，造成失地農民和失房居民增多，更造成了民眾的上訪頻繁，民怨沸騰。

5.政府“形象工程”蛻變成“傷財工程”。

一些地方政府不惜耗資數千萬、甚至上億資金建設所謂的“形象工程”，卻對教育、社會保障、民眾福利等方面的投入一再削減，嚴重影響了整個社會健康發展和民眾的生活水平。一些地方政府“形象工程”由于建設資金不足，采取了銀行貸款、大量拍賣土地、拖欠工程款等方式籌集工程建設資金，出現了“現任出政績，后任還債”的現象。更在甚者，一些地方政府強行向廣大干部職工和農民攤派各項建設費用，直接加重了群眾的負擔，甚至導致出現了民眾怨聲載道的局面。一些地方政府在建設“形象工程”的過程中，又往往拖欠民工工資，造成非常不好的影響。

 三、造成“形象工程”和“政績工程”的根本原因

 

 1.權力的壟斷性是造成政績工程現象體制上的原因

 政績工程，從某種程度上講屬于典型的“壟斷工程”。大部分政績工程從發包到建成，不乏權力的運作，而這權力正是我們所熟知的行政權。行政權力的介入可以直接導致行政壟斷。而這類行政壟斷的背后又深藏著“政府經營城市”這樣一個悖論。

 “政府經營城市”曾成為我國城市發展的一種“先進理念”。然而這種所謂的“先進理念”其實是一個悖論。首先，它違背了市場經濟規律。因為“經營作為市場行為，是以牟利為目的。而政府行為是行使社會管理的權力，權力不能牟利，權錢不能交易是現代社會普遍的法治原則之一。”所以“政府經營城市”首先違背了市場經濟規律下市場主體的“排他性”（“他”主要指政府）。其次，它還違反法律甚至違憲。因為，競爭是市場經濟的天性，而且“法律的主要任務是保護作為最高權益的競爭權”。由此反推，壟斷是競爭的天敵，而“行政性壟斷由于行政權力的介入，使得它比自然壟斷、行業壟斷對市場公平競爭的危害性更大。”“這種壟斷是用行政權力抹殺自由競爭的精神，顛覆了市場經濟存在的基礎，與公平競爭的理念直接相悖”。這當然是違反法律的。加之，我國已將發展社會主義市場經濟載入憲法，“政府經營城市”無疑也是違憲的。

 從“政績工程”、“行政壟斷”、“政府經營城市”這一系列語詞中，我們不難發現其中都隱藏著“政府”身影，而這也正透露了體制缺陷。

 2.干部考核制度不健全是造成政績工程現象制度上的原因

 政績工程又被稱作“形象工程”、“貼金工程”。俗話說，“為官一任，造福一方”，而締造“政績工程”的官員們卻將其拋在腦后，一心只想著升官晉爵。而要想升官晉爵就得拿出點“政績”來得到“上邊”的認可，這樣一來，“政績工程”也就應運而生了。王懷忠就深得此“心法”，為了升遷，他不擇手段地打造“形象工程”，為自己的所謂政績貼金。和很多被查處的腐敗高官一樣，他腐化墮落過程早就有跡可查，但他在此期間卻憑借“給領導看的政績”所獲得的“印象分”而一路高升。這不得不引發我們對傳統政績考核體系的反思。在我國，干部提拔使用有周期規律，且干部吃透了“提拔規律”，可以說，干部考核制度就像“指揮棒”一樣，直接左右著干部的“政績觀”。現行干部考核制度的不健全，無疑是造成政績工程現象制度上的原因所在。如何科學、動態地考核官員的政績是一個亟待解決的重大課題。

 3.巨大的利益誘惑是政績工程現象經濟上的原因

 政績工程，十之八九是腐敗工程。工程建設領域是腐敗的重災區，此乃不爭之事實，而政績工程的腐敗又可謂是重中之重，是最大的腐敗。當下暴露出來的腐敗政績工程，僅僅是冰山之一角。“一棟棟高樓豎起來，一批批干部倒下去”，可謂是政績工程的絕好寫照。然而，一批批干部還是“前仆后繼”，“繼往開來”。為何？當然是有利可圖！吏治腐敗是最大的腐敗，政績工程又是吏治腐敗的溫床。旅外華人學者丁學良先生把這類政績工程稱作“腐敗型投資”，“這種投資基本不顧及投入產出的經濟效益問題，基本不管國有資產的浪費和民生問題。所有投資都只圍繞著一個目標來進行——為官僚個人或某個官僚小集團的個人利益和集團利益服務。而這種利益主要表現為兩種——政治利益和經濟利益，政治利益是仕途升遷，經濟利益則是從工程中獲取腐敗收益，如工程回扣、土地批租等過程中的權力尋租等。”正是這些巨大的、不可估量的政治利益和經濟利益使得一些利令智昏的官員瘋狂而盲目地上馬“政績工程”。

 事實上，我們國家的法律對于這種不遵守法律法規，盲目進行政府投資的從而造成重大損失的官員行為并非坐視不管。例如，《刑法》第三百九十七條就明確規定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。之所以在實踐中對于官員這種盲目投資的行為少有追究，恐怕與我們一些領導的觀念有關。因為，首先，官員這種盲目投資在表面上看錢沒進入個腰包，沒有謀取私利，從動機上講是為公，是“情可原”的行為；其次，官員這種盲目投資的行為總是假改革為名，改革需要探索，改革中難免有失誤，損失便成了所謂的“交學費”。一些官員正是打著為公和改革的幌子，視納稅人的錢為糞土，大肆揮霍堆積自己升官樓梯，甚至從中謀取私利。 然而，在一個法治社會，政府的資金來自于納稅人，而納稅人的錢是要花得明明白白、清清楚楚。國務院的這個決定也從合理界定政府投資范圍、健全政府投資項目決策機制、規范政府投資資金管理簡化和規范政府投資項目審批程序等多方面對于政府投資行為進行規范。因而，政府投資即使為公也要花得值得、花在刀刃上，要依一定的程序和規定進行；改革要依法進行，該交的學費要交，不該交的則要由官員為自己的違法投資行為埋單。

 為迎接亞運，廣州爛尾樓也將“穿新衣”，相關部門有計劃地對各爛尾樓進行包裝，讓其看起來像一棟樓，以此美化廣州市容。不過這一做法，得到的評價卻是褒貶不一。有廣州市民把其稱為“樓假假”，有網友甚至將此戲稱為“羊城第九景”。而支持者卻認為，起碼此舉讓爛尾樓煥發新生，可謂“創意無窮”。 有網友發現，廣州新陶街電子電器城近期舊貌換新顏，24層高的大廈呈對稱結構，南北兩面有兩幅廣告畫，朝東臨街面白色樓面和藍色玻璃層層相間，看來與一般大廈并無不同。但仔細觀察，你就會發現其“外墻”只是一幅仿真的噴畫。新陶街電子電器城原名“富都大廈”，因缺乏資金成為爛尾樓，已有十幾年歷史。2007年，當地機關要求該大樓在2008年完成“穿衣戴帽”，做成仿真效果。2009年春節后，該樓“外墻”的包裝終于完工，花了300多萬元。其外立面上還設有LED燈光，“晚上看更像真樓”。為了迎接亞運會，廣州其他爛尾樓也都將“穿新衣”，將有計劃地對各爛尾樓進行類似的包裝，目的都是達到美化廣州市容的目的。有網友指，穗東風中路與德政北路交界上的一棟爛尾樓─豐川大廈也圍上了大型亞運宣傳海報，遠遠望去，其白色“外墻”上有一個醒目的亞運標志，在周圍舊樓中相當搶眼。但實際上，那大型海報只是一幅幕布，其背面也是由一塊塊圖形組合成的幕布，看上去很像一幅幅的玻璃幕墻。有廣州市民把這些“穿新衣”的爛尾樓稱為“樓假假”，不過大家也承認，盡避是人造景觀，有了漂亮的外表總比沒有包裝之前看起來更舒服。有網友把此戲稱為“羊城第九景”。反對者認為“這是一個如假包換的假樓”，甚至擔心臺風把這些大型幕布吹倒，造成危險。支持者則稱，這樣做起碼讓爛尾樓煥發新生，多少可以減弱爛尾樓對城市環境的破壞，實在是創意無窮。

 四、如何防止“形象工程”和“政績工程”現象的頻發？

 

作為構建和諧社會的重要環節,良好的政府形象成為我國邁向現代化社會的標志之一。樹立政府形象,維護和建設政府形象,進一步提升政府形象,是執政黨需要長期關注的問題。中央書記處書記,中央政策研究室主任王滬寧教授指出決定政府形象的要素主要有:價值、信譽、效率。據此，我們必須通過以下幾方面來努力:  1.建立健全政府績效評估體制。

要形成相關的績效評估機制, 避免和解決績效評估機制度“缺位”、制度滯后的問題。要借鑒西方國家的經驗, 深入探討我國國情, 設計出適合我國政府績效評估的框架體系。政府績效評估主要圍繞經濟、效率、效益等方面展開, 側重于評價政府工作程序的合法性和公正性, 在評估程序、評估結果等方面要體現規范化的特點。特別要注意建立“顧客導向”的政府績效評估機制, 注重體現政府的顧客、即民眾在績效評估中的作用, 要使公民成為績效評估的主體, 以公民滿意為政府績效評估的終極標準。要利用多種媒體切實增強政府績效評估的透明度, 特別是將績效評估的指標體系和相關信息公開, 引導公民參與績效評估工作, 并采取切實措施保證公民的評估主體地位。

2.改革政府領導的選拔任用制度。

地方政府“形象工程”的蛻變, 其實質就在于當前我國各地任人用人體制上的不完善。改革這些弊端, 就必須建立科學合理的政府領導選拔任用制度。特別要建立選拔任用上的民意考察制度, 力圖避免以往那種把選拔考察范圍局限在一定層級和一定范圍內的做法, 把考察訪談的范圍擴大, 直至擴大到政府服務的廣大顧客、即公眾范圍上。對于群眾舉報的材料, 不能掩蓋、回避,必須進行實事求是的調查并將調查結果公布于眾, 對在職的領導干部要定期搞群眾評議, 使勤政為民、求真務實、踏實苦干的干部得到選拔重用; 使好大喜功、做表面功夫的領導干部受到批評和懲戒, 努力在領導干部中形成“為民、務實、清廉”的良好形象。只有讓搞“后形象工程”的人不僅撈不到好處, 而且要付出應有的代價, 才能從根本上減少直至杜絕“后形象工程”的出現。

3.建立科學合理的政府決策體制。

一是要建立科學合理的規范的重大決策程序, 實現決策過程的科學化。要注意政府重大決策程序的完整性, 即必須嚴格遵守“發現問題、確定目標—調查研究、咨詢論證—擬制方案、分析評估—方案選

優、試點實踐—實施方案、反饋調整—全面追蹤, 評估提高”的科學決策程序, 切實保證決策過程嚴謹和完整。要健全集體決策制度、專家咨詢制度, 把“一把手”個人決策轉變為集體決策和民主決策。二是要增強決策的透明度, 實現決策的

民主化。要擴大決策過程的民主參與, 充分保障廣大人民群眾對政府重大決策的參與權和知情權, 要建立健全各種決策前信息公示制度、政務公開制度, 對那些與群眾利益密切相關的重大決策及事項, 都要實行社會公示, 保證人民群眾知

情權、選擇權和參與權的落實, 要建立參與型的民主決策機制, 要開辟渠道, 讓廣大干部群眾有權利參與政府的重大決策討論。

4.建立健全政府官員問責制。

一是要完善人大審議和追究制度, 各級政府也應嚴格按照憲政要求, 建立重大問題的決策、重大建設項目必須經過人大審批的制度, 以避免決策的偏差和失誤。要增強人大監督的問責手段和力度, 通過質詢權、調查權、罷免權的行使, 對有關官員起到威懾作用。二是要建立政府決策主體問責制度, 政府重大決策的主體包括信息提供者、參謀者、決斷者、執行者在整個政府決策中都承擔著相應的責任。三是要問責到人, 功過分明。政府決策失誤, 屬于哪個環節的問題, 就應哪個環節的主體負責, 屬于哪個人的責任, 就應該追究到哪個人身上。特別應該強化對地方黨政一把手的追究。四是要加大懲罰辦度, 克服和避免出現官官相護、處罰力度不大的現象, 對搞“形象工程”已經給

黨和人民事業造成嚴重損失的干部, 要嚴肅查處, 絕不能任其“一走了之”, 更不能異地升官。

5.建立有效的民主監督機制。

要充分發揮公民、社會團體、大眾傳媒等社會力量的對政府執行活動的監督作用, 及時監督糾正政府的決策偏差和行政偏差。要培育壯大作為“第三種力量”的非政府組織和社會團體, 使其既成為有效補充政府服務不足的力量, 也成為有效監督制衡政府不當行為的重要力量。要減少各級黨政對社會輿論的控制, 充分尊重新聞自由, 保證各種信息的自由、順暢地流動, 發揮傳媒的監督作用等。要允許和給予各級新聞媒體在報道上的充分自由度, 徹底改變以往存在的“報喜不報憂”的現象, 使其能及時和充分反映民眾的疾苦和呼聲, 反映政府在決策及執行上存在的問題, 促進政府決策行為的規范化和科學化。

五、結語

 

“政績工程”、“形象工程”已成為百姓疾惡如仇的代名詞，其政績和形象大多皆“短命”，還規劃一個真實、給建設一個科學，還百姓一個美好、給干群一個口碑，還政績一個廉潔、給工程一個清白，還形象一個純真、給后代一個交待，一直是中國社會各界的共同聲音與殷切期待。

“金杯銀杯不如老百姓的口碑，金獎銀獎不如老百姓的夸獎。”群眾擁護不擁護、贊成不贊成、興奮不興奮、答應不答應，這是衡量領導干部政績和其工程的重要尺度。只有那些能夠經受住千萬年考驗、億萬人民檢驗的政績工程才是真正無愧于國家、無愧于時代、無愧于歷史、無愧于民族、無愧于人民的政績工程。

 我們渴望，能給我們一個監督的權利，讓我們參與身邊的每項規劃的決策過程和其執行程序。

我們渴望，能給我們一雙明亮的慧眼，讓我們一眼看穿身邊每項規劃的真正面目和真實形象。