中國經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房政策研究

一、目前經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房的定位

1、經(jīng)濟(jì)適用房的內(nèi)涵與保障對(duì)象

2、廉租住房的內(nèi)涵與保障對(duì)象

二、實(shí)踐中存在的問題

1、經(jīng)濟(jì)適用房的保障群體范圍太大，足以對(duì)商品住房市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響

2、收入水平的證明“失真”，審核“失靈”

3、對(duì)買房者補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)的級(jí)別之差有悖于福利保障性

(1)、公務(wù)員的住房建筑面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

(2)、個(gè)體工商業(yè)者的面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

4、供方補(bǔ)貼相對(duì)需方補(bǔ)貼存在效用損失

5、過于強(qiáng)調(diào)成批興建開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房、過于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)擁有

三、對(duì)我國現(xiàn)行住房存在的問題提出優(yōu)化

1、發(fā)展過程中的問題

(1)、保障對(duì)象范圍過窄

(2)、資金缺口較大

(3)、監(jiān)督體制不完善、退出機(jī)制不健全

2、對(duì)問題的優(yōu)化

(1)、政府政策的支持

(2)、多渠道籌措資金方式與補(bǔ)貼措施

(3)、嚴(yán)格的準(zhǔn)入與退出機(jī)制

四、結(jié)語

1、經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房是我國目前住房保障的兩種主要形式

2、經(jīng)濟(jì)適用房的操作模式應(yīng)該改變

(1)、資格審核宜由多重門檻改為雙重門檻

(2)、由“建新”為主變?yōu)椤靶陆ā薄ⅰ巴谂f”并舉

(3)、逐漸由供方補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向需方補(bǔ)貼發(fā)展

3、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的良好運(yùn)作，有賴于收入申報(bào)體系和個(gè)人信用賬戶的健全和完善

內(nèi) 容 摘 要

 經(jīng)濟(jì)適用住房政策作為針對(duì)中低收入家庭的住房保障政策，已經(jīng)在我國開展多年，并且在各地不斷推進(jìn)。住房租賃保障多年來一直為我國各級(jí)政府、房地產(chǎn)管理部門和相關(guān)學(xué)者所關(guān)注,租賃保障的主要途徑是廉租住房制度的建設(shè)和落實(shí)。現(xiàn)廉租房制度的問題之一是覆蓋面極小，只針對(duì)符合極高門檻（雙困戶）的城市戶籍家庭。由于現(xiàn)行的住房保障機(jī)制存在許多不足甚至弊端，無法滿足在快速城市化背景下不斷膨脹的中低收入群體的住房需求，建立有效的中低收入群體住房保障體制很大程度上決定著住房資源能否合理有效分配。

中國經(jīng)濟(jì)適用房及廉租房政策研究

經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房是目前正在我國城鎮(zhèn)范圍內(nèi)推行的兩種主要住房保障形式。“廉租住房”由于其保障的范圍較小等原因，執(zhí)行過程中的矛盾較少，實(shí)踐上比較成功。而經(jīng)濟(jì)適用房較多、爭(zhēng)議較大。實(shí)踐中的問題在目前備受關(guān)注的問題是：如何審查購房人的資格？如何防止開發(fā)商與不合條件的購房者之間的“暗箱操作？”看似操作層的問題，使人誤以為只要控制每套房的建造面積、阻止富裕家庭購買就可以了。實(shí)際上遠(yuǎn)不止此。經(jīng)濟(jì)適用房所存在的這些問題，有多方面原因，還有一些問題沒有激化或尚未顯露，并不是靠限制單套面積或降低建造標(biāo)準(zhǔn)所能解決的。

　一、目前經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房的定位

 1、經(jīng)濟(jì)適用房的內(nèi)涵與保障對(duì)象

 根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》，經(jīng)濟(jì)適用房是以中低收人家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的商品住宅，具有經(jīng)濟(jì)性和適用性的特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)性是指住宅價(jià)格比商品房市場(chǎng)價(jià)格比較低，適應(yīng)中低收人家庭的承受能力；適用性是指在住房設(shè)計(jì)及其建筑標(biāo)準(zhǔn)上強(qiáng)調(diào)住房的使用效果。其低價(jià)格是通過土地劃撥供應(yīng)、免除有關(guān)稅費(fèi)、規(guī)定開發(fā)商的利潤上限等來實(shí)現(xiàn)。

 根據(jù)規(guī)定，目前經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象是中低收入的住房困難家庭。以北京為例，據(jù)北京的2001年的購買條件，年收入低于6萬元的家庭可以購買經(jīng)濟(jì)適用房，當(dāng)年北京家庭人均可支配收入是11,577.78元①，按戶均人口2.9②計(jì)算，家庭年收入平均約為3.4萬元。事實(shí)上收入線6萬元把大多數(shù)住房困難家庭納入了經(jīng)濟(jì)適用房的保障范圍。2002年北京市開發(fā)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房21個(gè)，2003年增加到33個(gè)③。據(jù)2002年的統(tǒng)計(jì)，總開發(fā)面積約385萬平方米，2003年北京將保持新開工300萬平方米，竣工200萬平方米④。假如戶均100平方米，每年可解決約20,000戶家庭的住房困難。

 2、廉租住房的內(nèi)涵與保障對(duì)象

 根據(jù)目前上海的規(guī)定和做法：廉租住房是給“雙困”家庭提供的住房保障，“雙困”標(biāo)準(zhǔn)以住房面積和收入水平衡量。對(duì)于符合條件者，具體有兩種”配租”方式得到解困：一是租金補(bǔ)貼，二是實(shí)物配租。租金補(bǔ)貼由政府以貨幣形式補(bǔ)貼“雙困”家庭，補(bǔ)貼額是以補(bǔ)貼面積乘以補(bǔ)貼單價(jià)計(jì)算，補(bǔ)貼面積為政府規(guī)定的配租標(biāo)準(zhǔn)面積與原住房面積的差額，補(bǔ)貼單價(jià)以每月每平方米計(jì)算，根據(jù)市場(chǎng)情況動(dòng)態(tài)調(diào)整。實(shí)物配租，是政府向特殊困難家庭提供規(guī)定面積的住房，收取低廉的租金。實(shí)物配租實(shí)行輪候。

目前上海市確定的“雙困”標(biāo)準(zhǔn)為：1、暫定家庭人均月收入280元以下，并接受民政部門救助連續(xù)6個(gè)月以上；2、家庭人均居住面積暫定為5平方米以下。配租標(biāo)準(zhǔn)為人均7平方米為暫定解決標(biāo)準(zhǔn)，其不足部分按每平方米40元給予租金補(bǔ)貼。或?qū)嵭袑?shí)物配租方式，即政府以低廉的租金(租金標(biāo)準(zhǔn)按上一年家庭月均收入的5%收取)，向孤老、烈屬、殘疾等特殊困難家庭按人均居住7平方米進(jìn)行實(shí)物配租，并實(shí)行輪候。2001年上海在10個(gè)區(qū)完成試點(diǎn)的基礎(chǔ)上全面推行，落實(shí)解決了1307戶低收入家庭住房⑤；2002年上海市全年受理廉租房申請(qǐng)4181戶，登記3730戶，配租3501戶⑥。

 從數(shù)據(jù)來看，目前上海的廉租住房保障對(duì)象是最低收入、住房最困難的少數(shù)家庭，其保障范圍相對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房要小得多，其定位與經(jīng)濟(jì)適用房有所不同。

　二、實(shí)踐中存在的問題

 1、經(jīng)濟(jì)適用房的保障群體范圍太大，足以對(duì)商品住房市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)面影響

 目前經(jīng)濟(jì)適用房的保障定位籠統(tǒng)、范圍偏大。如2001年北京規(guī)定，住房未達(dá)標(biāo)戶或無房戶、家庭年收入在6萬元以下的家庭，可以申請(qǐng)購買經(jīng)濟(jì)適用房；其中夫婦雙方為機(jī)關(guān)工作人員和教師，可以不經(jīng)過收入審核購買經(jīng)濟(jì)適用房。當(dāng)年北京市的家庭平均收入是3.4萬元。再從行業(yè)來看，北京市16個(gè)分行業(yè)職工平均工資是19,155元，最高為37,910元(金融和保險(xiǎn)業(yè))，最低為13,290元(農(nóng)、林、牧、漁業(yè))，教育為22,507元，機(jī)關(guān)為22,292元，分列第六、第七位⑦。北京市的機(jī)關(guān)工作人員、教師的收入處于各行業(yè)的中上等水平。如果把住房困難的機(jī)關(guān)工作人員和教師納入保障范圍，就沒有理由把住房條件類似的其他行業(yè)人員排除在外。這樣就會(huì)把大部分住房條件有待改善的家庭納入經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)范圍，部分有能力購買商品房的家庭也會(huì)等待經(jīng)濟(jì)適用房，從而減少對(duì)商品房的需求。

 另外，由于目前經(jīng)濟(jì)適用房的保障方式為出售產(chǎn)權(quán)，導(dǎo)致新增經(jīng)濟(jì)適用房的供給普遍通過開發(fā)新建的手段；而需求方面，城市人口的增長(zhǎng)會(huì)不斷產(chǎn)生新的無房戶或未達(dá)標(biāo)戶，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)量的增加，有些城市甚至與商品住房持平。

 有人以為經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)不影響或很少影響商品房市場(chǎng)，這顯然是錯(cuò)誤的。住房經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和實(shí)證研究都證明，對(duì)投資者而言經(jīng)濟(jì)適用房是商品房的可替代品，對(duì)消費(fèi)者而言經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房是商品房的可替代品。國內(nèi)在徹底切斷福利分房之前的商品住房市場(chǎng)狀況應(yīng)該記憶猶新，而國外半個(gè)多世紀(jì)的福利房與商品房的互相影響也有據(jù)可查，國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)說明：任何認(rèn)為兩者不相關(guān)或互相很少影響的斷定或幻想，都是錯(cuò)誤的。將中等收入的群體納入經(jīng)濟(jì)適用房的保障范圍，讓大部分家庭享受經(jīng)濟(jì)適用房，無疑，會(huì)降低商品住房的市場(chǎng)份額，對(duì)剛剛建立和成長(zhǎng)中的商品住房市場(chǎng)形成沖擊。

 那么解決的途徑是什么呢?根據(jù)我國職工收入的實(shí)際分布情況，筆者以為：

一種做法是將機(jī)關(guān)工作人員、教師等中等或中等偏上的收入群體仍納入經(jīng)濟(jì)適用房保障范圍，犧牲商品住房的市場(chǎng)份額，形成經(jīng)濟(jì)適用房與商品房供給上的新雙軌制。結(jié)果是開發(fā)商之間不平等競(jìng)爭(zhēng)，除非提供特殊的減免稅收等優(yōu)惠政策，已開發(fā)而未售出的商品住房將面臨低價(jià)銷售或空置的危險(xiǎn)。最終結(jié)果可能是開發(fā)商不愿投資開發(fā)商品房，實(shí)際意義上的商品房開發(fā)量大大減少。這一做法可以降低房?jī)r(jià)，解決大部分家庭的住房問題。但與這二十年來的改革思路和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則不盡一致，導(dǎo)致房改政策的不連貫。

另一種選擇是縮小目前意義下的經(jīng)濟(jì)適用房的保障范圍，重新調(diào)整思路，構(gòu)建新的住房供應(yīng)體系，只為最低收入和低收入家庭提供住房保障——最低收入家庭租賃廉租房，低收入家庭購買(或租賃)經(jīng)濟(jì)適用房；中、高收入家庭購買(或租賃)商品房。由于目前有些城市開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)模已達(dá)到或超過商品房的規(guī)模，要縮小范圍的補(bǔ)救措施是轉(zhuǎn)變開發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)，把部分經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目改為商品房項(xiàng)目。這樣許多有能力購買商品房的中等收入家庭將轉(zhuǎn)向商品房市場(chǎng)，既保證了經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)低收入家庭的供應(yīng)，又不會(huì)造成已經(jīng)或正在開發(fā)的經(jīng)濟(jì)適用房和商品房的市場(chǎng)份額的沖突，同時(shí)減輕各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

 2、收入水平的證明“失真”，審核“失靈”

 家庭收入水平是衡量是否具有購買經(jīng)濟(jì)適用房資格的重要指標(biāo)。但是我國的個(gè)人收入信息統(tǒng)計(jì)尚不完善，家庭收入的統(tǒng)計(jì)審核難以準(zhǔn)確，有時(shí)這種審核形同虛設(shè)。在開發(fā)商建造、銷售經(jīng)濟(jì)適用房的情況下更是如此。

 撇開原先的單位建房、分房制度之弊端不談，其分房資格審核在單位范圍內(nèi)進(jìn)行是透明的、基本能夠按照單位的分房規(guī)則操作。

而目前的經(jīng)濟(jì)適用房，仍有福利成分，但改由政府補(bǔ)貼，開發(fā)商開發(fā)、銷售。作為經(jīng)營者的開發(fā)商，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤，不宜作為資格審核者。必須專設(shè)部門，連同買房人所在的單位或街道，一起充當(dāng)審核者的角色。購房人所在的單位，作為審核者之一，剛剛從為職工建房、分房的重壓下解脫出來，又被要求證明職工的收入是否低到符合購買經(jīng)濟(jì)適用房的條件，這種證明，在缺乏監(jiān)督(因?yàn)橘徺I行為在開發(fā)商那兒發(fā)生，同事之間不再直接監(jiān)督)、缺乏利益機(jī)制的約束(證明能否購買不涉及單位的經(jīng)濟(jì)利益)的條件下，難免失真。街道出證明的結(jié)果也類似。這樣就會(huì)最終導(dǎo)致審核“失靈”，高收入者購買經(jīng)濟(jì)適用房作為投資，中等收入者也從商品房市場(chǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)適用房。對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房需求的增加，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)適用房與商品住房的價(jià)格差距并沒有政策設(shè)計(jì)時(shí)預(yù)計(jì)的程度，低收入者無力問津。結(jié)果使人誤以為這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)適用房開發(fā)量不足的原因，事實(shí)上如果不消除這種資格審核“失靈”的現(xiàn)象，除非不采用市場(chǎng)買賣的方式，改為政府分配、指令的方式，低收入家庭總是最后才輪到經(jīng)濟(jì)適用房。

公告是一種防止或減少審核“失靈”的辦法，可以促使利益相關(guān)者之間互相監(jiān)督，也是目前比較現(xiàn)實(shí)的做法。《上海市城鎮(zhèn)廉租住房實(shí)施意見》中規(guī)定，“經(jīng)審核符合條件的，區(qū)縣廉租辦將申請(qǐng)家庭的基本情況在申請(qǐng)人戶籍所在地進(jìn)行公告。15日內(nèi)無人提出異議的，應(yīng)當(dāng)給予登記”。在戶籍所在地公告可能對(duì)住房面積的審核起到監(jiān)督作用，而收入的審核可能同時(shí)需要在單位的公告。

 但是，公告并不能從根本上解決問題。第一，工資收入不是家庭收入的全部，家庭收入應(yīng)當(dāng)還包括財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入，從歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，非工資收入占全部收入的相當(dāng)大比例，上海、北京的情況是約30％。單位審核的僅僅是工資獎(jiǎng)金收入，不能反映全部；第二，如果經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的申請(qǐng)者數(shù)量眾多，再加上困難家庭條件的動(dòng)態(tài)變化，審核工作會(huì)牽制職工所在單位和部門的精力。

 要避免家庭收入審核的“失靈”，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確而高效的審核，有賴于我國收入申報(bào)制和個(gè)人唯一信用賬戶的實(shí)施。從這個(gè)意義上說，我國目前經(jīng)濟(jì)適用房遇到的困境——高收入者投資或入住經(jīng)濟(jì)適用房，是有其必然性的。

 3、對(duì)買房者補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)的級(jí)別之差有悖于福利保障性

 以北京市對(duì)購買經(jīng)濟(jì)適用房面積的規(guī)定為例。北京市的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)對(duì)象是具有北京市城鎮(zhèn)戶口的無房戶或現(xiàn)住房面積未達(dá)到規(guī)定住房補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)的未達(dá)標(biāo)戶。公務(wù)員和個(gè)體工商業(yè)者的住房補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)分別如下：

(1)、公務(wù)員的住房建筑面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

科級(jí)以下人員60平方米；正副科級(jí)70平方米 副處級(jí)80平方米；正處級(jí)90平方米；副局級(jí)105平方米；正局級(jí)120平方米。

機(jī)關(guān)工勤人員住房補(bǔ)貼面積標(biāo)準(zhǔn)為：技術(shù)工人中的初、中級(jí)工和25年以下工齡的普通工人60平方米；技術(shù)工人中的高級(jí)工、技師和25年(含)以上工齡的普通工人70平方米；技術(shù)工人中的高級(jí)技師80平方米。

(2)、個(gè)體工商業(yè)者的面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

個(gè)體工商業(yè)者一律按科級(jí)以下人員對(duì)待，住房面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為60平方米。

顯然，北京的規(guī)定體現(xiàn)出了職業(yè)或級(jí)別之間的不同待遇，這種規(guī)定可能會(huì)成為再一次擴(kuò)大社會(huì)不同階層的收入和福利差距的平臺(tái)。

 有人認(rèn)為：中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的福利分房制度帶有明顯的封建等級(jí)的色彩，不同級(jí)別的官員或職員有著嚴(yán)格的住房控制標(biāo)準(zhǔn)，單位分房的積分計(jì)算中級(jí)別的高低往往占重要的比重。筆者以為，這在當(dāng)時(shí)的條件下可以理解和接受。但是，現(xiàn)在情況不同了。一方面改革后的工資中已經(jīng)包括了不同級(jí)別的住房補(bǔ)貼；另一方面經(jīng)濟(jì)適用房具有福利保障性，低收入、住房困難戶往往就是職位低的群體。社會(huì)保障房應(yīng)該體現(xiàn)的是一種居住權(quán)利。綜觀住房問題解決得比較成功的國家，保障住房均以人均住房條件和收入水平為衡量標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為似乎沒有理由在為弱勢(shì)群體設(shè)計(jì)的保障政策中加設(shè)等級(jí)差異。

 4、供方補(bǔ)貼相對(duì)需方補(bǔ)貼存在效用損失

 各國政府保障低收入群體住房的政策有兩大類，是對(duì)供應(yīng)方補(bǔ)貼，二是對(duì)需求方補(bǔ)貼。所謂供應(yīng)方補(bǔ)貼是政府制定政策，提供開發(fā)商以稅收、金融、土地等方面的優(yōu)惠，由開發(fā)商建房，然后低價(jià)出售或出租。所謂需求方補(bǔ)貼是政府直接給低收入家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼或發(fā)放住房補(bǔ)貼券(coupon)，由低收入家庭自行到市場(chǎng)上去租賃或購買住房。需方補(bǔ)貼除了提供給最低收入群體的現(xiàn)金補(bǔ)貼、住房?jī)?yōu)惠券以外，還包括對(duì)中等收入和中低收入者購房的稅收減免、貸款優(yōu)惠政策。兩種補(bǔ)貼形式對(duì)市場(chǎng)的影響是不同的。在其他條件不變的情況下，供方補(bǔ)貼引起供應(yīng)量的增加，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格的下跌；需方補(bǔ)貼引起需求的增加，往往導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格的上升。當(dāng)需方補(bǔ)貼范圍較小從而產(chǎn)生的購買力對(duì)市場(chǎng)的影響較小，或住房的供應(yīng)彈性較大時(shí)，價(jià)格上漲的幅度有限。

 除此之外，需方補(bǔ)貼相對(duì)供方補(bǔ)貼有兩大優(yōu)點(diǎn)：一是住房補(bǔ)貼對(duì)住房市場(chǎng)而言等同于收入的增長(zhǎng)，從而提高受補(bǔ)貼家庭的單位貨幣的住房消費(fèi)效用；二是受補(bǔ)貼家庭可以購買相對(duì)便宜的存量舊房，在有限的預(yù)算下可以消費(fèi)較大的住房。但是需方補(bǔ)貼必須嚴(yán)格規(guī)定補(bǔ)貼費(fèi)用的用途，否則會(huì)產(chǎn)生被用于其它消費(fèi)的情形。美國聯(lián)邦政府曾做試點(diǎn)研究，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金受補(bǔ)貼者大都將補(bǔ)貼用在非住房支出上。后來的做法比較成功：一是向困難戶發(fā)放租房補(bǔ)貼券；二是直接把市場(chǎng)租金和家庭的承租能力(家庭收入的三分之一)之差額發(fā)給房屋出租者。

 那么到底應(yīng)該選擇供方補(bǔ)貼還是需方補(bǔ)貼呢?對(duì)納稅人和沒有享受補(bǔ)貼的人來說，他們贊成供方補(bǔ)貼的方式。納稅人關(guān)心的是受助家庭是否進(jìn)行了住房消費(fèi)，并不一定關(guān)心他們的效用水平；沒有享受補(bǔ)貼的人在需方補(bǔ)貼的情況下可能要面對(duì)較高的房?jī)r(jià)，而在供方補(bǔ)貼的政策下可以享受較低的房?jī)r(jià)。但是從補(bǔ)貼的投入產(chǎn)出效率來評(píng)價(jià)，研究表明供方補(bǔ)貼1元的效用等同于需方補(bǔ)貼0.75元一O.8O元的效用。也就是說，對(duì)住房困難戶而言，政府給投資建設(shè)福利房的開發(fā)商補(bǔ)貼1元帶來的好處，等同于政府直接給困難戶補(bǔ)貼0.75元—0.8O元的住房補(bǔ)助券帶來的好處。從這點(diǎn)上看，宜采用需方補(bǔ)貼政策。這也是目前發(fā)達(dá)國家政府如美國、英國、加拿大等國的主要補(bǔ)貼方式。

 我國的經(jīng)濟(jì)適用房按其目前的操作模式來看顯然屬于供方補(bǔ)貼政策，而廉租房則采用的是需方補(bǔ)貼政策。經(jīng)濟(jì)適用房在有些城市的開發(fā)量較大，會(huì)不可避免地影響商品房的市場(chǎng)價(jià)格；廉租房受補(bǔ)貼的對(duì)象較少，對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的影響幾乎可以忽略。如果經(jīng)濟(jì)適用房的補(bǔ)貼范圍減小，受助對(duì)象減少，則對(duì)商品房的影響會(huì)減少甚至到可以忽略的程度；反之，如果廉租房的受助對(duì)象大幅增加，則會(huì)對(duì)住房的租賃價(jià)格乃至銷售價(jià)格產(chǎn)生不可忽略的影響。目前我國經(jīng)濟(jì)適用房的困境與廉租房的成功，補(bǔ)貼范圍或補(bǔ)貼“量”的差異是一個(gè)重要原因。應(yīng)該說兩者之間沒有正確與錯(cuò)誤的對(duì)立，兩種政策都曾經(jīng)或正在為很多國家采用。

 但如上所說，供方補(bǔ)貼較需方補(bǔ)貼存在效用損失，經(jīng)濟(jì)適用房相對(duì)于廉租住房存在效用損失。如再考慮經(jīng)濟(jì)適用房相對(duì)于普通商品房存在額外的成本——價(jià)格監(jiān)管、購買對(duì)象申請(qǐng)、審核、項(xiàng)目監(jiān)管等成本，經(jīng)濟(jì)適用房相對(duì)于廉租房或貨幣補(bǔ)貼的效率還要低。

 5、過于強(qiáng)調(diào)成批興建開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房、過于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)擁有

成批開發(fā)建設(shè)保障房有其不可否認(rèn)的優(yōu)勢(shì)，可以較快地批量解決住房困難問題，在我國目前住房困難戶多、住房存量有限的情況下更是如此。但是，應(yīng)當(dāng)避免過分強(qiáng)調(diào)成批開發(fā)。

為低收入家庭專門建造開發(fā)的小區(qū)，會(huì)形成低收入階層隔離集聚，容易產(chǎn)生城市病等社會(huì)問題。房屋的壽命具有耐久性，家庭的支付能力隨著家庭人員結(jié)構(gòu)的變化而變化， 因而住房消費(fèi)具有過濾效應(yīng)(filtering)。撇開其他條件，從理論上講，先是隨著家庭主要收入者年齡的增長(zhǎng)和收入的增加，住房消費(fèi)是從小房子到大房子，從舊房子到新房子，從條件差到條件好；后半階段隨著年老又反方向搬。有學(xué)者研究證明了這一點(diǎn)。這種過濾消費(fèi)效應(yīng)不斷騰出的存量房，同樣可以作為保障房的來源。為避免貧民區(qū)的形成，充分利用過濾效應(yīng)，在成片開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房的同時(shí)，應(yīng)考慮挖掘存量房的潛力，做到“建新”和“挖舊”并舉，盡可能對(duì)住房困難戶分散安置。

另外，住房的需求和支付能力隨著家庭結(jié)構(gòu)而變化，因而住房困難是動(dòng)態(tài)的。某一時(shí)期的住房困難戶，可能在下一時(shí)期完全有能力自住其力。租賃房易于適應(yīng)這種變化，從這點(diǎn)分析住房保障方式宜采用租賃的方式，實(shí)行動(dòng)態(tài)解困，而不應(yīng)過于強(qiáng)調(diào)低收入家庭擁有產(chǎn)權(quán)。

三、對(duì)我國現(xiàn)行住房存在的問題提出優(yōu)化

1、發(fā)展過程中的問題

(1)、保障對(duì)象范圍過窄

雖然上海廉租房準(zhǔn)入門檻逐漸降低，但由于存在收入、居住面積、最低生活保障等多重核定標(biāo)準(zhǔn)，使得廉租房覆蓋面不高。享受廉租房的家庭占全市城鎮(zhèn)總戶數(shù)的比重不到1％，與西方發(fā)達(dá)國家平均10％的比例存在較大差距。而且還存在著一個(gè)“夾心層”的問題，即雖然沒有同時(shí)滿足收入、居住面積等所有或者其中某一個(gè)核定標(biāo)準(zhǔn)，但其收入仍然無力購買經(jīng)濟(jì)適用房或者商品房的低收入群體，他們就只能被排除在廉租房保障范圍之外。此外，上海廉租房住房申請(qǐng)政策規(guī)定家庭成員必須具有上海市非農(nóng)業(yè)常住戶3年以上、其他成員戶口遷入此處滿1年以上。這樣嚴(yán)格的戶籍限制對(duì)于上海這樣一個(gè)流動(dòng)人口龐大的都市來講無異于成倍擴(kuò)大了“夾心層”的人數(shù)。如果住房保障體系不能將“夾心層”這一群體覆蓋在內(nèi)，那么無論是從維護(hù)社會(huì)公平，還是保持社會(huì)穩(wěn)定的角度來看，都是存在諸多隱患的。

(2)、資金缺口較大

在實(shí)施廉租房制度過程中，上海市雖然采取多種方式籌集資金，但實(shí)際上，上海市廉租房的資金主要還是來源于市和區(qū)政府的專項(xiàng)資金。政府撥款的金額一般來源于兩個(gè)渠道，一是從土地出讓凈收益中安排一定資金用于廉租房建設(shè)，但這種方式彈性較大，完全依賴于當(dāng)年土地出讓金額，且對(duì)市場(chǎng)上商品房的價(jià)格起到消極的推動(dòng)作用；另一種方式是從住房公積金增值收益中扣除貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和住房公積金管理費(fèi)用后的結(jié)余部分作為建設(shè)廉租房的補(bǔ)充資金，對(duì)于管理費(fèi)用提取多少，沒有一個(gè)固定明確的數(shù)量或比例，廉租房資金的長(zhǎng)期供應(yīng)得不到保證。

(3)、監(jiān)督體制不完善、退出機(jī)制不健全

住房實(shí)施的具體流程包括申請(qǐng)等八個(gè)環(huán)節(jié)，涉及到政府、承包商、保障家庭、中介機(jī)構(gòu)、物流公司等多個(gè)參與主體。如果缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，不能對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)參與主體進(jìn)行有效的監(jiān)管，就會(huì)出現(xiàn)造假、舞弊甚至是利用這項(xiàng)便民工程謀取私利的現(xiàn)象。目前我國還沒有建立起個(gè)人信用制度和個(gè)人申報(bào)制度，居民的隱形收入無法統(tǒng)計(jì)，很多人雖然平時(shí)開豪車，卻以沒有正當(dāng)職業(yè)為由向政府申請(qǐng)廉租房騙低保。這暴露出申請(qǐng)、審核、復(fù)核等環(huán)節(jié)存在著執(zhí)行與監(jiān)管的漏洞。在有限的房源與籌資渠道下，有效的退出機(jī)制是保證廉租房效率的必要條件。當(dāng)申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)情況好轉(zhuǎn)，不再符合廉租房的保障要求時(shí)，就應(yīng)當(dāng)退出這一機(jī)制以為更多需要的人提供幫助。但缺乏監(jiān)管與個(gè)人誠信系統(tǒng)，相關(guān)部門就無法準(zhǔn)確掌握申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況、實(shí)際擁有的資產(chǎn)，退出機(jī)制也無從談起，使得該項(xiàng)制度失去了動(dòng)態(tài)管理所必須的彈性。廉租房制度在缺乏退出機(jī)制的情況下無法對(duì)相應(yīng)保障對(duì)象實(shí)施動(dòng)態(tài)的保障，也就無法達(dá)到其實(shí)施的根本目的。

2、對(duì)問題的優(yōu)化

(1)、政府政策的支持

公屋制度的成功離不開政府土地政策的支持。公共房屋的供應(yīng)情況在很大程度上取決于政府的土地政策，公屋作為政府具有福利性的供房類型，土地價(jià)格優(yōu)惠是公屋與商品房競(jìng)爭(zhēng)的根本保證。香港 政府對(duì)公屋建設(shè)最大的資助是免費(fèi)撥地給房委會(huì)。為達(dá)到土地供應(yīng)平穩(wěn)，政府盡量靈活和彈性地處理土地供應(yīng)，并訂立了一套撥地準(zhǔn)則，決定對(duì)私營和公共房屋用地的供應(yīng)，為不同密度的私營和公共房屋訂立適當(dāng)?shù)谋壤�，集中用面積較大和發(fā)展密度較高的土地來發(fā)展公共房屋。房屋用地督導(dǎo)委員會(huì)審批土地發(fā)展用途，預(yù)測(cè)房屋發(fā)展所需的土地供應(yīng)量，以及公共房屋的供求。通過細(xì)致的規(guī)劃，房委會(huì)盡量避開在城市貴重地皮上興建公屋，以善用資源，讓政府將貴重地皮出售作私人物業(yè)發(fā)展或其他盈利性項(xiàng)目，避免公共房屋用地和其他土地用途之間的沖突并使政府能夠獲得最大化的賣地收入。

(2)、多渠道籌措資金方式與補(bǔ)貼措施

公屋建設(shè)的資金來源途徑主要有兩個(gè)：一是政府通過免費(fèi)撥地、撥出資本和低息貸款提供資助；二是房委會(huì)通過出租公屋及其附屬商業(yè)樓宇、出售居屋獲得維護(hù)及興建公屋所需的資金。與此同時(shí)，香港政府對(duì)不同收入層次的居民分別采取住房貨幣化補(bǔ)貼、降低貸款利率或?qū)崿F(xiàn)貸款利息補(bǔ)貼、延長(zhǎng)貸款期限、減免購房稅費(fèi)和支持非營種性機(jī)構(gòu)開發(fā)面向中低收入群的低成本住房等政策措施。保證了香港公共住房制度協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、公平地運(yùn)行。房委會(huì)主要通過兩種途徑補(bǔ)貼公屋，以資助興建公屋的龐大資本開支和補(bǔ)貼公屋營運(yùn)開支的長(zhǎng)期巨額赤字：其一是按市值租出公共房屋附屬的商業(yè)設(shè)施和非住宅設(shè)施；其二是通過各種自置居所計(jì)劃出售房屋。

(3)、嚴(yán)格的準(zhǔn)入與退出機(jī)制

在公共房屋發(fā)展中，為使公屋提供給真正有需求人士，香港政府制定了一套復(fù)雜、嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制與退出機(jī)制。

一是，對(duì)于入住公屋有需求的家庭，他們需要在公屋輪候冊(cè)上登記，并要接受家庭收入和資產(chǎn)審查；房委會(huì)每年檢討輪候冊(cè)收入及資產(chǎn)及限額，以確保限額配合的錢的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況，并確保真正有需要的人才符合資格申請(qǐng)公屋。若住戶虛報(bào)資料，房委會(huì)可終止其租約，并可根據(jù)法律規(guī)定予以檢控。香港房屋條例規(guī)定，任何人士如故意向房委會(huì)虛報(bào)資料，即屬違法，一經(jīng)定罪，可判罰款20000港元及監(jiān)禁6個(gè)月。二是，香港也同樣成功地摸索出一套具有自身特色的運(yùn)行機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)行公屋退出機(jī)制。香港已基本上形成了相互補(bǔ)充的比較完整和完善的住房保障法律體系，通過詳盡的政策、法規(guī)來規(guī)范公共租住房屋制度的運(yùn)行。房屋署可根據(jù)房屋條例，向有關(guān)住戶發(fā)出退出公共租住房屋的通知，終止其租住權(quán)及收回其居住的公屋單位。香港政府公共租住房屋管理部門對(duì)入住廉價(jià)公屋的住戶的資格給予嚴(yán)格的限定和周期性審核，房屋署每2年審定一次家庭月收入限額。由于香港具有發(fā)達(dá)的信用體系和個(gè)人信用評(píng)估系統(tǒng)，因此，房屋署對(duì)公屋租住戶的審核非常簡(jiǎn)單，公屋租住戶在進(jìn)行決策的過程中，會(huì)清楚地意識(shí)到選擇欺騙行為的后果，從而會(huì)主動(dòng)退出公屋。在香港，對(duì)于在公共租住房屋住滿10年以上者，家庭總收入又超逾資助入息限額的租住戶，政府則通過租金杠桿使其購買“居屋”，從而騰出廉租房屋給其他申請(qǐng)家庭。

四、結(jié)語

1、經(jīng)濟(jì)適用房與廉租房是我國目前住房保障的兩種主要形式

為解決經(jīng)濟(jì)適用房存在的問題，減少對(duì)商品房市場(chǎng)的影響，更好地解決我國的住房問題，我國的住房保障體系應(yīng)作適當(dāng)調(diào)整。調(diào)整方向?yàn)椋簽樽畹褪杖肴后w提供廉租房，為低收入群體提供經(jīng)濟(jì)適用房；其他群體不納入政府的直接保障范圍，可以采用稅收、金融等政策間接鼓勵(lì)購買商品房。保障群體應(yīng)該是動(dòng)態(tài)變化的。

 2、經(jīng)濟(jì)適用房的操作模式應(yīng)該改變

 (1)、資格審核宜由多重門檻改為雙重門檻。即由住房條件、收入、工種、級(jí)別等條件改為以收入和住房條件來衡量，實(shí)現(xiàn)其福利保障性。

 (2)、由“建新”為主變?yōu)椤靶陆ā薄ⅰ巴谂f”并舉。即開發(fā)新建經(jīng)濟(jì)適用房的同時(shí)注意利用存量房解困；由出售為主變?yōu)槌鍪酆统鲎獠⑴e。

 (3)、逐漸由供方補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向需方補(bǔ)貼發(fā)展。由通過開發(fā)商補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼住房困難戶。

 3、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的良好運(yùn)作，有賴于收入申報(bào)體系和個(gè)人信用賬戶的健全和完善。

參 考 文 獻(xiàn)

① 中國統(tǒng)計(jì)年鑒2002，p331(2001年)各地區(qū)城鎮(zhèn)居民平均每人全年家庭收入來源

② 北京市第五次人口普查公告，2001年4月5日

③ 北京房地產(chǎn)交易中心網(wǎng)

④ 北京房地產(chǎn)交易中心網(wǎng)

⑤ 上海市2001年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

⑥ 2002年上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

⑦ 中國統(tǒng)計(jì)年鑒2002，p148—149(2001年)分行業(yè)職工平均工資