淺析城市社區建設現狀與發展

一、社區建設歷程和現狀

二、社區建設取得的成就

三、社區建設存在的問題

四、社區建設發展方向與解析

五、展望社區建設前景

內 容 摘 要

社區建設是一個廣義的概念，它應該包括：社區經濟建設、社區環境建設、社區文化建設、社區教育建設、社區服務建設、社區安全建設、社區支持網絡的建設等。我國城市社區建設經歷了幾大改變，取得了一定的成就，也顯現出一部分明顯的問題，如政府管理模式與社區發展的矛盾、經費人員不足、社區居民參與度不夠等，如何克服困難、解決難題，以乘風破浪之勢使社區建設達到新的高點，實現和諧社區這一目標值得探究。

關鍵詞：社區、社區建設、發展、信息化、和諧社區

淺析城市社區建設現狀與發展

 “社區”一詞最早源于拉丁語，意思是共同的東西和親密的伙伴關系。社區的定義很多，不同的人有不同的理解。有人認為“一個街道辦事處所轄的范圍大致就是社區的地域空間，為了淡化其行政區劃的色彩而突出社區特征，許多學者稱之為街區”；有人認為是以街道和居委會為單元的基層社區；還有人指出“在官方的正式文件中，城市社區指的是街道辦事處所轄的范圍”。但社區逃不過幾個基本要素：一定的地理區域；一定數量的人口；居民之間共同的意識和利益；較密切的社會交往。

社區建設是一個廣義的概念，它應該包括：社區經濟建設、社區環境建設、社區文化建設、社區教育建設、社區服務建設、社區安全建設、社區支持網絡的建設等。20世紀后期，無論臺灣，還是中國大陸，有感于過去過度重視宏觀經濟發展忽略社區需求的情勢，都分別將“社區建設”或“社區營造”提升到國家政策的層面。

社區是社情民意、社會基層各種矛盾和問題反映比較集中的地方，它是城市的“細胞”。各個細胞聚合在一起，才形成了街道、城鎮等國家組織。因此社區的建設越來越被各級政府及社會組織所重視與關注，所謂牽一發而動全身，只有細胞良好發展，組織才會正常健康運作。實踐證明，社區發展對推動國家經濟和社會協調發展，提高居民生活質量和城市社會管理水平具有廣泛深遠的現實意義。

一、社區建設的歷程與現狀

（一）我國社區建設自20實際90年代中后期起步，經歷了以下幾個歷程

1、實驗準備階段（1991-1995）

1991年7月民政部向全國發出了《關于聽取對“社區建設”思想的意見通知》。

1992年社區建設開始在一些地方試點實踐。

1992年9月下旬，民政部基層政權建設司和中國基層政權建設研討會在杭州召開“全國城市社區建設理論研討會”，會上研究了社區建設管理體制和社區的定位問題。

1993年，在國務院機構改革中，民政部設立了“城市社區建設工作崗”，表明政府也認定社區建設是自己的工作職責。

1993年3月-1994年3月，鎮江市開展了全面和正規的社區建設實驗。

2、開始起步階段（1996年1月-1998年5月）

1996年是我國社區建設取得累累碩果的一年。這一年，上海市委、市政府先后出臺了三個文件：《關于加強兩級政府兩級管理意見》、《關于加強兩級政府三級管理意見》、《關于加強街道、居委會和社區管理意見》。伺候，石家莊市、杭州市、青島市都出臺了相關政策，并制定了比較規范的社區建設實施計劃，社區建設開始在一些城市初步推廣開來。

3、全面推進階段（1998年-2001年）

政府有了專司此項工作的職能部門，并配備了人員，設置了專門的工作機構。工作思路已經形成，工作機制全面啟動，擴大了影響，也提高了社區建設的知名度。

2000年11月19日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發了《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》，對社區建設的內容、重大意義、指導思想、基本原則、主要目標、基本內容、實施方法等作了明確的規定和全面闡述，為社區建設的進一步發展指明了方向。

4、不斷深化和完善階段（2002年-至今）

突出標志是2006年黨的十六屆六中全會討論通過的《關于建立社會主義和諧社會若干重要問題的決定》，完整科學地闡述了關于社區建設的方針政策。

（二）社區建設的現狀

中國城市的社區建設在理論和實踐中都出現了兩種明顯的取向。一種是著眼于基層政權建設，強調城市管理權力的下放和政府權力在社區的整合。因此，這類研究者提出要將城市管理權力的下放，擴大基層政府的權能，進一步強化街、居組織的地位，乃至把街道辦事處變革為基層政府，使其由主要承擔民政職能轉為承擔整個街區的社會綜合管理。由于這類研究直接面對街區實際，并且集中在政策層面，針對性較強。因而直接影響了基層政權建設的實踐。雖然法律尚未確認，但90年代北京、上海、石家莊等地的試點實際上都將街道辦事處作為一級政府管理的實體來強化，現實中大多數城市沿用的是這一種取向。

  第二種取向是著眼于社區共同體的形成，強調社區動員、居民參與和社區自治。持這種觀點的研究者也傾向于進行操作性政策的設計，但多以社區理論和國家與社會理論作為假設和分析的基礎，因而其研究成果被稱為“社區制”。他們針對街區社會管理與服務中存在的問題，認為問題的根源在于忽視對社區居民的動員，而政府方面又因包攬公共事務過多，所以導致行政效率低下，并進一步滯緩了社區的發育。為此，他們提出：（1）適應“小政府、大社會”的改革趨向，政府權力應向社會轉移；（2）通過社區工作促進居民互動，并實現社區動員；（3）將社區服務由政府對居民的單向服務變為居民相互之間的雙向服務，從而營造社區氛圍，促進社區發育；（4）培育社區中介組織和市場組織，讓社會管理自己。對應于街道權力的擴張，這類觀點的極端是政府對社區事務干預越少越好。

   “社區制”研究強調街區社會自我管理、自我服務的功能，提供了解決街道行政壓力繁重這一問題的思路，適應了社區服務和社區建設的初衷，因而正在對社區建設的實踐產生越來越重要的影響。在政府鼓勵下，各地街道和居委會進行了大量的組織發動工作，從社區建設試點工作中積累了許多好的做法和經驗，基本明確了社區建設的指導方針，初步理清了社區建設工作的基本思路，取得了初步的成效。

二、社區建設取得的成就

自從國家頒布《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》以來，在民政部選擇26個國家級社區建設實驗區的大力推動下，在加強社區符合和增強社區自治這兩大主題下，我國城市社區建設蓬勃開展并取得了一系列成就。

（一）社區組織體系基本建立，初步形成基層社會有序健康管理

1、社區黨組織的領導核心地位得到強化，城市社區黨組織的覆蓋率達到99.6%。

2、積極推進社區居民自治制度建設。居民代表會議、協商議事會議制度普遍建立，社區居民參選率和直選率穩步上升，2007年，我省寧波市第一個實現全市社區居民委員會直選。

2、大力培養和發展社區民間組織。

4、進一步理順了社區與基層政府和各類組織的關系。例如杭州社區黨組織領導下的社區黨組織、社區居民委員會和社區公共服務站“三位一體”的社區管理體制形成。

（二）社區服務體系基本建立，初步形成了小社區大服務格局

1、社區公共服務覆蓋面逐步擴大。

2、社區志愿服務邁出新步伐。

3、社區自助互助性服務取得新進展。

4、社區商業服務發展迅速。

5、社區服務手段進一步豐富和改進。

（三）社區工作隊伍體系基本建立，初步形成了專兼職結合、功能互補的格局

1、社區居委會干部隊伍建設不斷加強。

2、社區志愿者隊伍日趨壯大。

3、積極推進社區工作的職業化、專業化進程。

（四）社區建設保障機制基本建立，形成了齊抓共建的格局

1、建立起運轉協調的組織調度機制—黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、街道社區主辦、社會各方支持、群眾廣泛參與。

2、初步建立起以財政投入為主的多方投入機制。

3、基本建立起社區基礎設施建設的保障機制。

（五）政府管理中心下沉社區的同時，推進政府職能轉變并減輕政府給社區的負擔

1、政府已經成功地將管理中心下沉到社區，相應的職能、任務、人員、經費等各方面都在不同程度地進入社區。

2、許多地方在將政府管理重心下移并推進政府職能轉變的過程中，還進一步思考如何減輕政府行政給社區帶來的負擔和提供更好的社會服務，例如政府工作社區推入制就是這樣一個探索。在浙江省寧波市海曙區，政府工作社區推入制就是其進行以滿足社區需求為出發點的社區體制改革的前提性制度。

三、社區建設存在的問題

（一）政府管理模式與社區發展難以匹配

1、社區建設和管理格局仍是以政府為主導，社區建設基層組織中管理人員的思想觀念和意識老舊，習慣于自己攬著權利，怕放下去下邊管不好、管不了，這種“計劃、統一、權威”的思想觀念嚴重影響和制約著社區建設和管理的發展。社區制研究的理論與對策是相互矛盾的，在理論上，它主張政府行政權力的淡出，在實踐中卻又將政府作為預設的推動主體。

2、社區建設理解認識存在誤區，不少基層干部想當然地把經濟、政治、教育、文化等方方面面的內容都包括在社區建設中，而忽視了社區建設的階段性和持續性，脫離了我國社區基礎薄弱和起步較晚的實際。急于求成，把社區建設演變成了一種“運動”，要求以最快的速度，將社區建設全面推開，以實現社區的普遍化，這明顯不符合社區發展。

3、社區建設管理受傳統管理體制的影響嚴重，缺乏監督和制約機制。城市發展速度快，人口激增且流動性大，社區劃分與設置仍保持舊的狀態，無法適應城市發展，導致社區管理與社區發展脫節。對社區管理的監督主體應是居民，但因各種社區內監督組織職權不明，監督模式仍是從上到下，且缺乏具體的制度規范，難保社區權力的正確行使。

（二）社區配置無法適應社區的建設發展

1、社區基層組織管理人員隊伍整體素質不高，缺少年富力強、文化水平高、懂得現代社區管理、熟悉市場經濟條件下基層政權運作與廣大居民之間互動規律的干部，在很大程度上也制約了社區建設、管理和服務作用的發揮。主要表現在：一是對社區服務、社區建設一知半解、甚至誤解。二是缺乏組織、創新能力，缺乏敬業、開拓精神。三是存在有缺乏服務意識、沒有職業道德和責任感。

2、社區工作者嚴重不足。社區原則上將按照300戶左右配備1名社區工作者，并通過依法選舉、公開招聘等方式鼓勵優秀人才到社區工作。但就我市社區人員配備而言，大部分社區工作者需要管轄500戶以上居民，且社區工作者年紀偏大，平均年齡達到35周歲以上。另，社區工作者雖有民政局管理，但只有實卻無名，人員編制問題成為增加社區工作者的絆腳石。這導致社區內機構設置不全，很多工作者身兼數職，工作任務重且質量不高，這直接影響了社區建設與發展。

3、社區經費不足，職權不清，硬件配備不足。充足的經費是社區建設去發展的保障，但許多地方政府存在“要讓馬兒跑，不讓馬吃草“的情況，政府各線任務下發，社區成為幫助政府完成各項工作的助手，而非真正意義上的居民自治組織，經費缺乏，社區很難開展居民活動，造成社區活動匱乏難以開展、服務不到位的現狀。

（三）居民對社區建設的不解以及無法真正參與社區建設

社區服務是社區的根本功能，但社區服務在社會化的道路上，受到了很多阻礙，且大部分來自于社區的主體—居民。比如老城區改造與居民利益的問題、居民失業與社區就業資源與培訓不足的問題、社區人口密度大與社區設施和服務難以滿足居民需求的問題，這一系列的問題都嚴重影響著居民對社區建設的信心與支持。

因歷史原因，居民更習慣于單位范圍內的活動，在社區建設過程中，居民發現，無論是制度化還是非制度化的參與渠道都非常缺乏，無論是政府還是作為居民利益代言人的社區居委會對社區居民都無影響力，社區居民不關心也無渠道關心居民自治事務。居民對社區建設存在的不滿與遲疑使居民從社區建設的主導者演變成了圍觀者。

（四）社區與政府有關部門以及社會其他組織協作上的不協調

社區作為最基層的組織，權利小，權、責、利不明且不相一致。街道、市和區政府的各個部門之間矛盾交叉，城市基層社區組織出現了“看得見的管不著、管得著的看不見”的情況，社區沒有執法的職能但要管理城市的基本生活秩序，各個執行部門有權執法卻又沒有力量直接把法律落實到基層，結果條塊之問經常出現推諉扯皮現象。現行行政體制太剛硬，而新的社區管理體制太軟弱，形成了社區權不足而擔子重，政府權力明卻擔責少的現狀。

社區發展至今短短十來年，與社會各組織雖有名義上的來往，實際互動仍然缺乏。這也受到社區管理機制與軟硬件配置的制約。

四、社區建設發展方向與解析

關于社區發展的方向，中國社區研究出現兩種理論分野：一種將社區建設和發展定位在街道層面，他們的解決思路是，將街道作為大社區，明確授權街道作為一級行政組織和管理平臺，整合原有街道范圍內居委會組織和其他社會資源，而街道以下的居委會組織作為落實社區建設任務臺，共同推進社區的發展。另一種則將社區的建設和發展看作完善國家和社會關系的途徑和方式，強調政府、市場和社會的分離，注重政府職能轉變、市場發育和社會成長。他們的解決思路是政府退出市場和社會領域，政府管理好本該自己管理的公共事務，把不該管和管不好的交給市場和社會，具體到社區，街道一級應該由對上負責轉變為服務于社區居民，充分培育社區內各種中介組織和自治組織，從而使社區逐步走向自治。

學術界將上述兩種理念和傾向歸納為行政性導向和自治化導向的社區建設和發展思路。嚴格來說，我國各地的社區治理實踐還處在從行政性傾向向社區自治的過渡和發展階段，基本上都是從上而下的行政建設和自下而上的自治建設雙軌推進的策略。

從發展看，和諧社區的未來必然取決于社區發展的歷史背景和現實條件。因此，我國的社區建設，行政性和自治化兩種力量的相互補充與博弈將構成不同社區模式的社區治理。筆者認為，社區居民自治將是我國社區建設和發展的未來。

如何實現社區居民自治，為社區建設提供良好土壤，是一個深遠而重要的課題。

（一）健全社區管理機制，政府把好行政導向關

政府通過研究社區建設過程中的難題與成果，建立健全更完善的社區管理機制與方案，通過撤并與整合社區，以形成最合理布局與規模，規范社區管理事務，明確政府及有關部門自身應完成的行政性任務，不得硬性攤派到社區，打破社區“大事小事一把抓、該管不該管通通管”的格局。

全面落實社區準入制度，職能部門組織機構、工作任務、評比考核進社區實行申報準入制度，所有要進入社區的機構應該向黨委、政府以及主管社區建設工作的職能部門申請。

（二）加大財政投入，改善社區條件

切實加大財政投入，改善社區條件，解決社區“有人管事、有場所議事、有錢辦事”的問題。

一是增加政府財政投入，穩步解決社區辦公及活動用房問題。對于自有辦公用房，力爭達到150平方，對于長期租房的，可采取一定方式解決。二是由縱向經濟模式向橫向經濟模式發展，多方籌措，由點擴展到條、面，通過社會籌款、發展社區經濟、增值社區現有設施等手段，擴大社區經濟來源。

（三）完善社區隊伍建設，提高社區服務效率與質量

隨著社區換屆選舉與政府政策支持，社區干部隊伍素質明顯提升，社區工作者的年齡結構、文化層次得到不斷優化。在社區建設實踐中，隊伍建設至關重要。第一，完善社區工作人員配置，達到每300戶居民有一個工作者的要求，通過選拔、考核，選取優秀的工作者參與社區工作，減輕工作者壓力，以達到更細致與完整的服務。第二，優化社區隊伍結構，普及“一社區一大學生”，配備心理輔導、社區康復管理、計劃生育服務、矛盾調解專人，推進社區服務專業化、職業化。第三，加強社區隊伍建設的培訓力度，制定切實可行的培訓計劃，全面提升社區干部的整體素質。第四，完善社區工作者的考核激勵制度，在現有基礎上提高工作者的收入與福利待遇，穩定社區工作者隊伍。第四，繼續推進居務公開，加強社區人、財、物的監管，使社區工作進一步制度化和規范化，讓社區工作在陽光下開展。

（四）創新社區發展載體，多組織協作共推社區建設

社區的建設和發展，需要多種力量共同參與。社區建設行為主體主逐漸呈現多元化趨勢，其中包括政府、民間組織和社區居民。他們是社區內各種資源的所有者、組織者、發動者，也是共享者。在社區建設中，他們的目標和追求都是一樣的，即實現社區穩定和繁榮。探索建立以社區為平臺，拓展多種形式的組織，以社區黨組織、志愿者隊伍、轄區民間機構、工會、退管會、婦委會、老年協會等各種形式多樣的組織為載體，調動各類組織積極性，整合社會力量，共建和諧社區。

（五）深入推進社區信息化與網格化建設，發揮社區自治高效性與智能性

伴隨著我國社會主義市場經濟發展和政府職能轉變，社區作為現代城市的細胞所發揮的基礎作用越來越重要，對管理手段、管理能力、管理方式的要求也日益增多，信息化應用需求和應用能力之間的矛盾日益突出。與此同時，街道辦事處本身的組織機構和工作職能也發生了變化，城市管理和公共服務工作逐步深入，這對地區信息資源協同的要求日益緊迫。社區信息化顯然是優化社區服務資源、提高城市文明程度和市民生活質量的有效手段。

社區信息化是具有中國特色的信息化發展道路。經過多年努力，社區信息化發展環境進一步優化，但仍需客服困難，深化建設。

1、開發形式多樣、應用廣泛的信息化平臺，提供便利服務。各地社區都致力于發展各式各樣的網絡服務平臺，效果不一，如社區網站、萬村聯網平臺、互聯星空、電話服務平臺等，尤其是寧波市81890熱線利用服務平臺無償地為市民和企業提供信息服務，在寧波市內知名度高、應用廣泛，且受到諸多好評，值得借鑒。當然這和政府投資開發該服務平臺與維護不可分開。

2、實現社區臺賬電子化，建立社區基礎數據庫，實現信息資源共享。建立居民信息、黨員信息、社區服務隊伍信息數據庫，實時更新，既提高工作效率，又增加信息保護安全性；普及網上黨建、遠程教育、黨務公開、居務公開等，資源共享，實現更快捷、更豐富、更全面的社區服務。

3、強化社區網格化建設，變被動為主動，實現數字化社區管理。社區網格化是指以城市社區信息管理平臺為支撐，根據屬地管理、地理布局、現狀分布等原則，把社區劃分成若干個網格（區域）單元，把社區居民劃入各個網格，網格責任人在網格里為居民提供各種便捷多元化的服務，可以說是一種革命和創新。它將被動應對問題的管理模式轉變為主動發現問題和解決問題，使管理手段數字化，保證管理的敏捷、精確和高效。更合理的劃分網格、更因網格制宜地分配責任人、更完善地制定網格管理與服務制度與計劃以及監督機制，使網格化建設跳出形式，真正服務于社區。

五、社區建設前景展望

民生乃國之本。改善民生，是國家發展的核心使命，更是廣大群眾的期盼。社區作為基層自治組織，為實現和諧中國目標奮斗在第一線，社區建設顯得尤為重要，成為“人民最關心、最直接、最現實”的問題，是改善民生的著力點。

國家、各級黨委、政府、人民都應全力投入，認真貫徹黨的十八大會議精神，落實社區建設相關文件精神，以社區建設工作目標為藍圖，凝聚社會發展正能量，釋放社區建設正能量，競進提質，積極作為，從社區服務中心的基礎建設、社區的網格設置、社區工作人員、社區各項服務制度、社區辦公經費、社區框架結構等方面入手，鞏固成果，分步實施，合力推進，爭取最短的時時間，逐步使社區達到組織健全、自治強化、服務完善、衛生發展、文化繁榮、治安良好、環境優美、設施齊全的和諧社區建設目標。

參 考 文 獻

1、趙東霞，中國城市社區建設的理性思考［J］，理論界，2007年10期。

2、李麗君，從社區服務談如何推進城市社區建設［J］，商業時代，2010年12期。

3、范偉，社區組織建設的現狀與前景，黨政干部學刊，2007年04期。

4、任遠，城市社區服務建設問題與對策研究［J］，現代城市研究，2001年05期。

5、徐永祥，論社區服務的本質屬性與運行機制［A］，上海社區發展理論研討會會議資料匯編［C］，2002年。

6、宋煜，社區信息化建設的發展現狀和趨勢，中國社會學網，2007年12月。

7、王善良，農村社區教育數字化建設調查及對策研究，寧波社區教育網，2010年11月。

8、程玉申，我國城市社區發展研究［M］，上海：華東師范大學出版社，2002（2）。

9、文軍，我國城市文明社區建設［J］，城市發展研究，1998（3）。

10、劉君德，上海城市社區的發展與規劃機制［J］，城市規劃，2002年3月。

11、徐永祥、劉東等，社區工作［M］，北京：高等教育出版社，2004年6月。