我國非營利組織分析

目 錄

一、非營利組織定義1

二、國外政府與非營利組織關系經驗借鑒1

三、我國非營利組織現狀剖析2

四、完善我國非營利組織的建議3

結論5

參考文獻6

內 容 摘 要

 摘 要：我國是一個發展中國家，非營利組織的發展有特別重要的意義。近年來，我國的非營利組織得到迅速發展，為公眾提供了很多優質的 服務。但與此同時，由于自身發育不完善、會員較少、自創性收入缺乏，而國家的財政補貼又有限，導致活動經費匱乏，財務緊張，制約著我國非營利組織的長遠發展。通過對西方國家非營利組織發展現狀的分析、對比我國和西方國家非營利組織發展過程中各自的特點、闡明我國非營利組織發展的不足之處，從而引出我國非營利組織的發展要根據我國具體國情，客觀地認識非營利組織及其社會功能，歸納出西方國家非營利組織發展可供我國借鑒的經驗。

 關鍵詞：非營利組織；政府；管理

我國非營利組織分析

一、非營利組織定義

非營利組織是指不以營利為目的的組織，它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件。非營利組織所涉及的領域非常廣，包括藝術、慈善、教育、學術、環保等等。它的運作并不是為了產生利益，這一點通常被視為這類組織的主要特性，同時具有非營利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征、非營利組織有時亦稱為第三部門（the third sector），與政府部門（第一部門）和企業界的私部門（第二部門），形成三種影響社會的主要力量。非營利組織還是必須產生收益，以提供其活動的資金。但是，其收入和支出都是受到限制的。非營利組織因此往往由公、私部門捐贈來獲得經費，而且經常是免稅的狀態。私人對非營利組織的捐款有時還可以扣稅、非營利組織是指在政府部門和以營利為目的的企業之外的一切志愿團體、社會組織或民間協會，是介于政府與營利性企業之間的“第三部門”。

二、國外政府與非營利組織關系經驗借鑒

 1、美國政府與非營利組織之間是典型的戰略伙伴關系。非營利組織與政府的關系十分密切，支持非營利組織發展是美國政府管理社會的方式之一。美國非營利組織的主要支出來源于慈善捐贈和繳款、收費、投資收入等，但政府的直接投入始終是其中不可或缺的重要組成部分。美國政府在2002年啟動了發展社會企業的國家戰略，旨在為社會企業發展提供一個健康環境。在這個戰略中，美國官方第一次對社會企業給予界定，并在法律、資金等方面給予支持。在美國，慈善和志愿組織收入來自個人、基金會和法人捐贈，這占其總收入的20%，31%來自政府基金或政府合同，49%來自繳款、收費、投資收入和其他所得。美國政府和環保非營利組織之間的關系根植于很深的伙伴戰略關系。美國政府依賴于慈善和志愿組織去執行人類服務項目，特別是衛生、教育、福利服務和環境保護。2003年政府為非營利組織提供了其31%的花費，而且這個比例在逐年提高。目前美國有大量的行業協會(學會)、科研機構和非營利組織參與環境保護，環保非營利組織有上萬個，其中10個最大組織的成員有720萬人。 以美國大自然保護協會為例，成立于1951年，總部設在美國華盛頓，以保護代表地球生物多樣性的動物、植物和自然群落賴以生存的陸地和水域，實現對這些動物、植物和自然群落的保護為使命，經過50余年的不懈努力，躋身美國十大慈善機構行列，位居全球生態環境保護非營利組織前茅。TNC在全球設有400個辦公室，員工人數達3800名，擁有會員上百萬，約20000名志愿者參與服務。TNC采用企業化管理，目標不在營利，而在于生態環境保護，它利用市場手段來幫助其實現社會目標。當前，社會企業已經成為美國社會經濟發展的重要組成部分，美國政府和非營利組織在環境、社會領域的合作程度在不斷提高，合作范圍在不斷擴大。

 2、英國政府與環境非營利組織的關系可作為歐洲普遍模式的代表。它與美國模式類似又略有不同，英國是世界上率先提出政府與民間組織的伙伴關系的國家， 英國各類非營利組織由慈善委員會統一負責登記注冊和監督管理。慈善委員會一年能為非營利組織提供總額達33億英鎊的資金支持，約占英國非營利組織年度運作經費的30％。此外，英國還對從事公益活動的非營利組織實行減免稅和退稅，每年優惠的稅收總額高達30億英鎊。在英國，非營利組織經過登記注冊成為政府認可的公益組織，可以獲得更高的公信力，從社會募集更多的慈善捐款。 因此，90％以上的英國非營利組織都在慈善委員會登記注冊。英國在政府與非營利組織關系協定也走在了很多國家前面。1998年，英國首相布萊爾簽署發布了“政府與志愿及社區部門關系協定”，協定在政府采購、咨詢、志愿活動、社區、黑人與立了政府和民間組織的合作原則。政府和志愿部門分別做出承諾，以資金作基礎，進行雙向的責任認定。近年來，英國的非營利組織越來越依賴政府部門的經費支持，因為這些非營利組織的活動范圍和服務范圍在不斷擴大，公共部門主導的資金形式使得非營利組織越來越符合歐洲普遍模式。

 3、日本非營利組織與政府的關系有著明顯的東方文化和東方政治特色。日本政府對非營利組織的態度可以以1995年日本阪神大地震為界分為兩個階段。阪神大地震之前，日本政府強調政府在社會事務中的主導作用，不給非營利組織的發展預留很大空間，甚至限制它們的發展，最終迫使一些非營利組織到海外尋求空間。阪神大地震發生時，政府應急失靈，營救陷入嚴重混亂。形成鮮明對照的是，成千上萬的志愿者和民間組織迅速進入緊急狀態，全力營救，實施救濟，在整個危機管理中發揮了意想不到的作用。阪神大地震之后，日本政府反思自己的社會政策，探索政府與非營利組織的合作途徑，于1998年頒布了《特定非營利事業促進法》（或者稱“非營利組織法”），“非營利組織法”大大簡化結社和組織非營利機構的程序，明確非營利組織的社會地位，給非政府的發展更大空間。 近年來日本各級政府都開始在預算中設立用于資助非營利組織的各種公益基金，努力構建政府對非營利組織的支持體系，在法律、資金上支持非營利組織的發展。 與美國比較，日本非營利組織的大部分收入不是來自慈善捐助，日本非營利組織的收入主要源自服務（約占其收入的52%）和政府部門支持（約占45%）。在經歷了一個艱難的認識和反省過程之后，日本政府對非營利組織的資金支持相對于其他世界主要國家還是比較高的。

三、我國非營利組織現狀剖析

 1、我國非營利組織目前發展很不充分。我國的非營利組織基本可分為兩類，自上而下的“公辦”組織和自下而上的“民辦”組織，前者是由一些主管職能部門權力衍生出來的“準官方”協會，例如安全駕駛協會、計生協會等等，后者才真正具有普遍認同的薩拉蒙非營利組織六特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。后者由于前者的擠壓發展空間受到很大的限制，現階段組織發展很不充分。另一方面，和國外非營利組織工作人員專業性強和志愿熱情高不同的是，我國部分非營利組織中的工作人員只是把這作為一張臨時飯票，并沒有志愿的熱情，而且流動性很強。人員素質的差異導致了公共服務和社會工作上的效率的不同。我國非營利組織在資源配置上的低效率甚至無效率，致使其難以擔負在社會領域發揮更大作用的重任，目前還無法在一些領域替代政府和市場。

 2、我國現存非營利組織魚龍混雜，存在相當比例的偽非營利組織。我國經濟轉型的時間較短，市場經濟的趨利性在個體身上表現非常突出。在這種社會環境下，我國非營利組織的公共性和公益性缺失較為普遍，許多初衷在于服務社會公眾的非營利組織在實際工作中受各種因素影響，已經逐漸將公共利益淡化了，偏離了其本來的意愿。從實際的情況來看，“公共利益”對我國的非營利組織來說，已經蛻變為包括經營者利益、資助者的利益和相關政府部門的利益在內的多種利益的綜合體，而本來最應該實現的服務對象的利益已經變得模糊甚至被遺忘。以營利為目的的偽非營利組織在實際生活隨處可見，如一些民辦福利機構、民辦學校等。 

 3、我國非營利組織帶有很濃的官方色彩。我國的非營利組織的獨立性不強，很多由行政機構衍生而來，組織的行政化傾向明顯。西方非營利組織是公民社會發展和市場制度導向的結果，而我國非營利組織則更多地從屬于強制性制度變遷，它們是隨著政府主導型市場經濟體制的改革而產生和發展起來的，在與政府的關系中處于一種極為弱勢的狀態，自身社會功能的發揮也受到很大的限制。同時，很多非營利組織都是從國家或政府處獲得公共權力，具有官民身份，公私混合，官方色彩濃厚。除了國家根據特定目的或特定法律設立的特殊社會團體，如工會、共青團、婦聯之外，政府機構改革和政府職能社會化也產生了一批“準非營利組織”，政府精簡機構，但從政府分離出來形成的“形形色色”的協會、團體等依然占有國家編制、行使政府職能、享受國家預算、擁有行政級別，這類非營利組織幾乎都保持著類似政府部門的行政化運作方式。

 4、我國非營利組織與政府相互關系界定的法律建設落后。盡管近年我國政府不斷出臺了一些相關政策方針，鼓勵社會團體等非營利組織參與社會活動，例如1998年以來國務院頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，修訂后的《社會團體登記管理條例》、《事業單位登記管理暫行條例》以及《中華人民共和國公益事業捐贈法》等。但是，從法律制度環境來看，目前我國沒有一部關于非營利組織的正式法律。僅有少數相關的法規，對非營利組織只作了一些不嚴格的規定。與西方國家相比，我國在非營利組織的法律制度建設方面有很大的差距，甚至有很多地方都是法律空白。地方民政部門，在對非營利組織進行管理的過程中基本無法可依。 

 5、我國非營利組織與執政黨的關系有別于西方。在中國，非營利組織被稱為民間組織。到2004年底，在民政部門登記的全國各類民間組織已達28.9萬個，其中社會團體15.3萬個，基金會936個，民辦非企業單位13.5萬個，涉及教育、科技、衛生、勞動、民政、體育、環保等領域。在一些國家，政黨與非營利組織之間形成了競爭與對抗的關系。非營利組織的興起，對政黨的利益表達功能、社會動員功能以及精英匯集功能等提出了巨大的挑戰。政黨與非營利組織都是公眾表達關注的載體，而且都具有獨立的組織網絡，在基層擁有強大的活動能力和影響力。這就導致了非營利組織會與政黨在利益表達以及社會資源動員特別是民眾發動方面存在著一定程度的爭奪，這在西方社會尤為明顯。然而，由于我國是一黨執政多黨參政的獨特政治制度，民間組織基本上都以支持和配合政府為原則，它們為政府分憂解愁，成為政府的好伙伴。

四、完善我國非營利組織的建議

 1、提高非營利組織自身的自治能力。非營利組織自身要有自治的獨立意識，理順同政府之間的關系，明確非營利組織同政府之間是合作 伙伴關系， 而不是政府的附屬機構，它們之間是平等的關系。一方面，政府應該意識到在市場經濟中“政府失靈”必然存在，政府不可能包辦 一切，許多政府解決不了的社會問題可以通過非營利組織來完成，因而不應該限制非營利組織的發展；另一方面，非營利組織自身要認識到只有強化了其自主能力，才能獲得與政府處于平等的溝通交流的資格。

 2、加快政府對非營利組織的立法進程，完善非營利組織方面的法律法規體系。借鑒西方國家非營利組織發展狀況的經驗，政治法律制度環境是影響非營利組織發展的重要因素，有關非營利組織法律方面的規定影響和決定非營利組織活動的范圍及程度。當務之急在于，從我國現階段的實際情況出發，逐步制定和形成系統配套的不同層次法律法規體系，設置適應市場中介組織健康發展的監督機構和執法機構，使非營利組織的各項活動有法可依，為非營利組織社會服務和可持續發展創造條件。 從西方國家非營利組織發展狀況可以看出，政治法律制度環境是影響非營利組織發展的重要因素。一般而言，民主意識強、民主傳統濃厚的國家，非營利組織的規模要大一些，并且非營利組織的運作方式更為靈活和多樣化(如美國、英國等);而民主意識、民主傳統淡薄、專制傳統影響較大的國家，其非營利組織的規模要小一些，并且非營利組織的運作方式和活動領域都受到較大的限制(如日本等國)。” 健全的法律法規體系，是促進非營利組織發展和對其進行有效監管的重要保障。目前，我國的當務之急是在調查研究的基礎上，結合當前形勢，修改已頒布的關于非營利組織的法律法規，使其更加符合我國當前的發展狀況和我國非營利組織的發展需求。盡快出臺關于非營利組織在登記管理、公益捐贈、免稅、組織員工就業和社會保障等方面的法規政策，并盡快制定頒布《中華人民共和國非營利組織法》，從而為我國在非營利組織的發展方面創造良好的法制環境。 但是，與西方國家相比，我國在非營利組織的法律制度建設方面仍有很大的差距，甚至有很多地方都是法律空白，地方民政部門無法可依。因此，借鑒國際經驗，從我國現階段的實際情況出發，逐步制定和形成系統配套的不同層次法律法規體系，并設臵適應市場中介組織健康發展的監督機構和執法機構，使非營利組織的各項活動有法可依、有法必依、違法必究就成為當務之急。政府部門只有加快我國非營利組織的立法進程，進一步完善非營利組織方面的法律法規體系，才能促使非營利組織有更大、更快地發展。 

3、加大政府對非營利組織資金方面的扶持力度。從西方國家的經驗來看，各國的非營利組織在發展過程中都在不同程度上依靠政府的扶持和資助。各國政府也主動通過相關的政策影響著非營利組織的發展。一方面，政府的扶持和資助極大地增強了非營利組織的力量，促進了非營利組織的發展；另一方面，非營利組織通過提供各種社會服務，實現了政府所期望的公共目標。因此，在社會公共服務和福利服務等領域，我國政府應與非營利組織建立合作關系。政府可以通過對非營利組織提供資金以及減免稅等方面直接或間接的資助、并將大量的社會服務職能移交給非營利組織去履行，以支持非營利組織的發展、壯大；同時，非營利組織必須履行相應的義務，為社會提供更多的公共服務。政府可以購買類似環境非營利組織的公共服務，美國、英國和日本的經驗都給了我們這樣的啟示。 

 4、加強政府對非營利組織的管理和質量控制。由于非營利組織提供的社會服務面較為狹隘，缺乏嚴密的會計制度、工作透明度和管理的科學性，少數非營利組織存在管理混亂、資金濫用等問題。澳大利亞政府依法對非營利組織從四個方面加強了管理和質量控制，即：對非營利組織進行資格認證，并定期進行資格審查；制定行業標準，對達到行業服務標準的非營利組織給予必要的資助；機構評級，鼓勵非營利組織提高自身素質，爭取政府和社會的資助；不定期的檢查，促使非營利組織向社會提供高質量的公共服務。這些對非營利組織的有效管理方法和成功經驗，值得我們學習和借鑒。 

 5、審慎權衡逐步讓渡大部分微觀具體的公共服務。我國的具體國情決定了我國非營利組織的發展只能循序漸進，而不能一蹴而就。政府與非營利組織的和諧互動是歷史發展的主流趨勢，政府要控制好公共服務讓渡的規模與結構，逐步引入非營利組織的參與，構建良好的合作伙伴關系。讓諸如環境非營利組織等逐步參與公共服務采購供給，在一定程度上改變公共服務供給的壟斷局面，從而達到促進非營利組織壯大與提升預算資源使用效率的“雙贏”目標。

結論

 非營利組織要想獲得長久、健康的發展，必須解決目前所遇到的亟需解決的問題，才能跟上快速發展的社會的需要。在市場經濟條件下，非營利組織要想彌補政府支持和企業自身的不足，更好的服務于社會，必須不斷探求創新思路，具體問題具體分析，與時俱進，才能更進一步促進非營利組織自身的健康發展，進而發揮其在整個國民經濟中應有的作用。

參考文獻

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