行政監督和黨的監督的關系研究

一、研究行政監督和黨的監督的意義

1權力必須受監督

2我國現行監督體系

(1)內容監督

(2)外部監督 

二、行政監督

1行政監督的界定

2行政監督的作用

(1)維護正常的行政秩序

(2)保護國家整體利益

(3)提高行政工作效率

三、黨的監督是國家監督體系中的重要組成部分

1黨組織行使行政權是黨執政的必然結果 

2真實有效地做好黨的監督工作

3中國共產黨的監督應體現自身特色

內 容 摘 要

權力具有雙重性，若無監督將導致腐敗。要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。社會主義國家的一切權力來自于人民。權力必須自覺接受黨和行政機關及人民群眾的監督。我國現行監督的形式有權力機關的監督、司法機關的監督等。本文論述的是狹義的行政監督。實施行政監督能制約、規范權力。黨組織行使行政權是黨執政的必然結果。要健全黨內監督制約機制，理順監督制約機制各要素之間的相互關系。中國共產黨的監督應體現自身特色。

行政監督和黨的監督的關系研究

一、研究行政監督和黨的監督的意義

行政監督和黨的監督都是對國家權力的監督，探索這二者之間的關系對更好地規范制約權力的運行，和實現民主政治有著深遠意義。

（一）權力必須受監督。

權力具有雙重性，若無監督將導致腐敗。權力是特定管理主體組織管理對象在實現組織既定目標的過程中對管理對象理念、行為的影響力和控制力，管理主體可以是個人，也可以是集團。權力是政治上的強制力量。權力作為一種社會現象，反映的是一種社會關系。具有兩重性的權力可以給人帶來無上的光榮與驕傲，也可以帶來不盡的恥辱和悔恨，可以構筑社會大眾利益的豐碑，也可以開掘人類自我毀滅的墳墓�！皺嗔κ潜�雙刃劍，為民則利，為己則害�！比绻麢嗔Φ男惺狗�合人民的意志，代表社會發展的方向，就會起到推動社會發展、保護人民的作用；如果權力被少數人壟斷和濫用而導致腐敗，就會阻礙社會的發展。

對權力實行有效的監督，是社會主義民主政治建設的重要組成部分。我國是以工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政社會主義國家，人民是國家的主人。中國共產黨的執政地位，社會主義國家的一切權力，都是來自于人民。權力必須自覺接受黨和行政機關及人民群眾的監督，保證權力始終用來為國家和人民謀利益。毛澤東同志說：“只有讓人民監督，政府才不敢松懈，只有人人負責，才不會人亡政息”。薄熙來嚴重違紀案件的一個沉重警示，就是權力必須受到監督制約，權力必須在陽光下運行，決不能讓權力在“監督真空”里異化變質。要真正實現民主和人民當家作主，就必須要對政府的權力進行監督和制約。習近平總書記在中央紀委第十八屆二次全會上講話時指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”。

(二)我國現行監督體系

我國現行監督的形式有：國家權力機關的監督、中國共產黨的監督、人民政協的監督、社會與公民的監督、司法機關的監督、行政系統內部的監督。概括而言，分為內部監督和外部監督。

1、內部監督，是以行政機關作為行政監督的主體的監督。監督行式主要包括以下方面：

一是上級行政機關對下級行政機關的監督。國務院是我國最高一級的國家行政機關，它有權監督所有行政機關的行政管理工作。我國《憲法》規定，國務院有權“改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當的命令、指示和規章”，“改變或者撤銷地方各級國家行政機關不適當的決定和命令”。其次，各部、委和國務院直屬機構有權對省、自治區、直轄市的對應部門實行監督。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定：“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且受國務院主管部門的領導或業務指導。”再次，地方各級人民政府可以對自己的工作部門和下級人民政府以及設在本轄區內不屬于自己管理的國家機關實行監督。

二是下級行政機關對上級行政機關的監督。我國各級行政機關都實行民主集中制原則，不僅上級行政機關可以監督下級行政機關，下級機關也同樣可以監督上級機關，向上級機關提出批評和建議。

三是互不相隸屬的行政機關之間的相互監督�；ゲ浑`屬的行政機關在工作中如發現其他的行政機關在行政行為中有失誤、不當或者違法，可以監督指正，必要時向其上級行政機關匯報情況。 

四是行政機關內部特別機構的監督。國家機關專門設立特別機構對行政機關的行政管理活動實行監督。首先，行政監察機關的監督，指國家行政機關內部設立的監察部門對其他行政機關和行政人員執行國家政策、法律和政紀的情況實行的監督。如國務院監察部、各級地方行政機關中的監察廳、局。其次，審計監督，指國家審計機關根據國家的法律、制度、規定，依照一定的程序和方法，對政府機關、國家金融機構和企事業單位的財務行為、經濟活動、財經法紀進行檢查、審核等監督活動。如國務院審計署、地方各級人民政府的審計局。再次，法制部門的監督。各級政府的法制局承擔審查、修改或者組織起草地方性法規、規章草案和進一步完善行政執法監督檢查、行政復議應訴、行政賠償等政府法制工作，對政府法制工作進行監督、指導、服務。

2、外部監督，是以行政機關作為行政監督的客體的監督。監督行式主要包括以下方面：國家權力機關、政黨、司法機關、人民政協、社會與公民的監督。

國家權力機關的監督。各級人民代表大會及其常務委員會是國家的權力機關，通過聽取和審查政府的工作報告、預算報告，檢查政府機關及其工作人員執行國家法律法規和各項方針政策的情況，審查、撤銷或改變政府制定頒布的行政法規，決議，選舉、決定、罷免政府機關組成人員等方式實施監督。

政黨的監督，包括中國共產黨的監督和民主黨派的監督。中國共產黨是中國的執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心。中國共產黨黨對政府的監督體現在通過各級黨組織對各級政府及其部門具體實施路線、方針、政策、法律、法規的過程實行監督；推薦優秀黨員干部擔任政府職務；通過黨的各級紀律檢查機構對干部經常性的監督等。民主黨派的對政府的監督表現在各民主黨派除了直接以本黨派組織的名義對國家行政活動提出意見外，還通過參加各級政治協商會議、審議政府工作報告、對政府工作提出批評建議等形式對國家行政活動進行監督。

司法機關的監督。我國司法監督的主體是人民法院和人民檢察院，他們運用獨立的審判權和檢察權監督行政權力。人民法院通過審理行政案件審查國家行政機關及其工作人員的行為是否合法、失職和侵犯公民的權利，也可以通過審判刑事或民事案件以監督國家行政機關依法行政。檢察機關有權對行政機關及其工作人員的行政行為是否合法實行監督。如，我國的公安機關是行政機關的一個職能部門，檢察機關發現公安機關地偵查過程中有違法情況時，有權查監督，如通知公安機關糾正，情節嚴重的，追究當事人的刑事責任。

另外，外部監督還有社會與公民監督、群眾自治性組織的監督、社會輿論監督。

從以上的分析可以看出，中國共產黨的監督是廣義的國家行政監督的重要組成部份，有著其他行政監督不可替代的優勢。本文所論述黨的監督僅指中國共產黨的監督。

二、行政監督

(一)行政監督的界定。本文所論述的行政監督是狹義的行政監督、行政機關系統內部的監督，是指行政機關內部上下級之間，以及專設的行政監察、審計機關對對行政機關、國家公務員，以及行政機關任命的其他人員的廉政、勤政和執法狀況進行監督檢查的一種職能活動。實施行政監督的法律依據是《中華人民共和國行政監察法》第2條：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實行監督。”行政監督的方式是不斷發展的。傳統的行政監督大多數是憑借權力強制、法律懲罰、法規懲處和紀律處分等方式來發揮行政監督功能。而當代行政監督則注重用心理激勵、思想溝通等方式來實現行政監督的功能。這種發展是適合社會和人的發展需要的。行政監督應當發展成為一種積極的、指導性和鼓勵性的行政行為，而不是被動、應急的行政行為.

(二)行政監督的作用

實施行政監督就是以權力制約、規范權力，有利于維護國家機關的正常行政秩序，有利于保護國家整體利益，有利于提高行政效率。具體表現在：

1、維護正常的行政秩序。行政監督是懲罰行政機關及其工作人員違法、違規、違紀行為，保持正常行政秩序和良性行政行為的重要手段。為了保證整個政府機器正常運作、政令暢通和行政人員的廉潔奉公、遵紀守法，行政機關在法定的范圍內恰當地行使職責，對各級各類行政機關的職權范圍、工作規范、行政紀律等，必須做出明確的規定，并制定針對行政人員的貪污受賄、索賄、行賄、瀆職等行為的一系列規章制度。如果沒有這些法律和規章，政府行政行為就難以實現政令暢通、遵紀守法，行政活動就會產生混亂，整個政府機器和國家就會出現運轉失常甚至癱瘓的現象。

2、保護國家整體利益。行政監督是保護國家整體利益和實現國家行政目標的客觀要求。任何一個國家政權為了有效地實現其政治統治，必須盡力維護該政權的整體利益，因此，需要制定相關的法律、法規，采取多種監督制度和監督形式，確保國家整體利益不受損害。行政機關是國家利益的直接代表和維護者，行政機關及其工作人員的行為直接影響國家的整體利益。如果缺乏有效的行政監督機制，政府的各項行政法令和行政目標都難以順利貫徹實施。

3、提高行政工作效率。行政監督是提高行政工作效率和實現科學管理的有效途徑。行政監督可以利用行政法律、法規、紀律和相關制度來保證行政行為的效率和有效性，實現對行政行為和行政過程的科學管理。行政監督本質上講是為了保證行政工作的高效率和整個行政過程的有效性。缺乏行政監督，行政機關及其工作人員的私欲會不斷膨脹，直接損害行政效率及其工作的有效性。

三、黨的監督是國家監督體系中的重要組成部分

(一)黨組織行使行政權是黨執政的必然結果。馬克思主義認為，政黨本質上是特定階級利益的集中代表者，是特定階級政治力量中的領導力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織。歸根結底維護自己所代表的階級利益[1]。政家無產階級政黨在奪取政權主要通過黨員的骨干作用，聯系、發動、組織、領導人民群眾，開展以武裝斗爭為主的群眾性政治斗爭，推翻剝削階級的國家政權；在奪取政權后，主要是執掌國家政權，對全國全社會實行政治、思想和組織領導，發展社會生產，提高人民生活水平。黨的十八大報告指出，“要堅持立黨為公、執政為民，加強和改善黨的領導。” [2] 

(二)真實有效地做好黨的監督工作。中共早在執政之初就對權力監督問題予以重視。1949年11月成立了中共各級黨的紀律檢查委員會，毛澤東、鄧小平等黨的領導人強調黨要領導得好，任何黨員和黨的組織就必須接受監督。改革開放以來，中共在恢復發展黨內民主和黨內監督方面取得了明顯的進步。目前，隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的進一步發展，權力不斷沿著制度化和法制化的軌道運行。新時期改革和完善對公共權力的監督制約問題，具有十分重要的現實意義。

1、發展黨內民主。中國共產黨作為執政黨，需要黨內外群眾對黨和國家的各級領導機關、領導干部實行批評監督。加強黨內監督制約機制的建設，必須發展黨內民主，按照要求進行制度建設，科學地配置黨內的權力，由黨員直接或間接地決定黨內各種事務。

2、健全法治。建立一種以為法治主導的政治制度模式既是現代政治生活的普遍要求，又是發展社會主義市場經濟的現實需要。隨著改社會生活日益復雜化和多樣化，完善的法治體系是社會發展的穩定器。

3、改革監督體制。黨內監督制度是黨內監督的基礎，而黨內監督的領導體制則是核心。黨內監督能否搞好，在很大程度上取決于是否有一個良好的黨內監督領導體制。目前，中央紀律檢查委員對中央委員監督難，中央以下各級紀律檢查委員會對同級單位及其成員監督難。[3]目前紀委受同級黨委和上級紀委的雙重領導，但實際上卻是以同級黨委領導為主，紀委成員中的提名、任命、調動和待遇都掌握在同級黨委的手中，使紀委會完全依附于同級黨委。這就限制了紀委監督制約職能的發揮，特別是很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約，因為紀委監督制約的有效性往往取決于同級黨委的態度，而同級黨委的態度又取決于主要領導的素質。這種體制上的局限性，決定了紀委對同級黨委及其領導成員的監督制約是很難到位，因此，就需要改變這種不合理的監督體制�！吨泄仓醒腙P于加強和改進黨的作風建設的決定》明確要求要改革和完善黨的紀律檢查體制。這就要改變現行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的不合理的體制。這要求兩個前提條件：一是使黨的委員會全體會議成為制度化的組織，全面提升其在黨內的地位與作用；二是在不屬一級政權性質的地方或單位組織實行黨代表大會常任制。這樣，紀委的監督就能在黨的整體領導體系中獲得更大相對自主的空間，從而在實現更為有效的紀律監督的同時，推進黨內民主的發展。

（三）中國共產黨的監督應體現自身的特色

要使黨不斷地自我發展和完善，關鍵在于理順構成監督制約機制各個要素之間的相互關系，健全黨內監督制約機制,“要切實加強黨的集體領導制度，健全監督制約機制。”[4]筆者認為中國共產黨的監督要體現自身的特點和發揮自身的優勢，應做到以下幾點： 

一是完善黨內直接選舉和差額選舉制度�！饵h章》規定，“黨的各級領導機關，除了它的派出機關外，都應由選舉產生�！� 各級黨的代表大會在進行代表資格審查時，上級組織在審批下級組織的領導成員時，應認真審查選舉程序，對那些不符合選舉程序成員不予承認和批準，堅決擯棄用直接委托取代選舉，用征求意見回避選舉的做法。差額選舉能保證選民充分行使自主選擇的權利，舉優汰劣，為優秀人才脫穎而出開辟渠道。

二是切實有效開展民主評議活動。內民主的本質就是由黨員決定黨內重大問題和管理黨的事務。通過個人述職、黨員評議和組織考察，力求客觀公正地對干部做出評價。對違法亂紀、嚴重失職的領導干部應當及時予以罷免，以便體現監督制約的剛性。實踐表明，黨內監督的重點是黨的各級領導干部，黨的各級領導干部手中都掌握一定的權力，而權力作為一種強制力量只能以強制力量來制約。如果離開了這種強制，監督制約就失去了權威性，失去了威懾力。 

三是強化領導集體內部的監督。各級領導班子要切實開展批評和自我批評，及時糾正各種不正確的思想和行為。把黨組織的嚴格監督與黨員干部的認真自律結合起來。從嚴治黨，每個黨員干部經常按照黨章和黨內的各項規定對照檢查，自重、自警、規范行為，嚴以律己。完善已有的制度，逐步建立新的制度，拓寬監督渠道，充分發揮人民群眾的監督作用，要相信和依靠民眾，廣開言路，真誠歡迎各方面的意見和批評。

四是充分發揮輿論的監督�！八�謂輿論監督，就是社會公眾依據憲法和法律賦予的民主權利，通過輿論機構或借助輿論工具，從善治的角度對社會公共事務管理中的權力組織和決策人物的言行予以道義上的審視、評價和督促，尤其包括對官僚主義、缺德行為等社會不良現象的批評指責�！盵5]從20世紀90年代以來，我國的輿論監督隨著政治經濟環境的寬松、政務公開的擴大和民眾政治參與的有序發展而逐步發展起來，越來越受到中央和國家的高度重視。目前依然存在著新聞輿論監督疲軟和輿論監督法規不健全等問題。為了加強黨內監督，我們必須確保黨員在法定的范圍內有了解黨內事務的權利、黨員發表意見的權利、黨員對黨內重大決策的運作實施監督的權利等等。 

五是加強黨派監督�！肮伯a黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政”，這是中國政黨制度的基本特征。 “互相監督”主要是民主黨派監督共產黨。但是，在我國政治生活中，各級民主黨派內部絕大部分沒有負責參政議政和民主監督的專門工作機構，民主黨派對共產黨的監督也不同程度地存在著“空監”、“軟監”的問題。這與民主黨派參政黨的地位是不相稱的，已影響了民主黨派監督作用的發揮。加強民主黨派的監督，為我國的政黨監督創造一個良好的前提條件，這對強化中國政黨的監督制約機制至關重要。

六是切實加強人大對黨政機關的監督。制衡是社會主義政權本身應該具有的一種內在機制，也是約束權力、消除腐敗的先決條件。要在黨、人大、政府三分權力的基礎上形成有效的相互制衡機制，在組織上鞏固人大的法定地位，依法落實人大的選舉和監督職能。從國家的法律規范上講，人大與黨是互相監督和制約的關系。來自于黨內的黨規黨法，可以對政黨、人大、政府進行監督和制約，人大可以運用憲法和法律對黨組織和政府進行監督和制約。

構建一個理想的中國特色的政黨與人大、政府之間的權力監督制約關系，需要經過一個不斷發展的過程。而這個過程的發展,它首先要有黨內民主作保障。黨內權力監督能否落到實處，直接關系到執政黨能否實現決策的科學化和民主化，關系到國家的民主政治建設和安定團結的政治局面能否得到鞏固與發展。積極探索并認真落實各種提高政黨監督實效的措施，必將推動中國的政黨監督向更廣闊的前景發展。

參 考 文 獻

注釋：

[1] 王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社，2005年版

[2] 胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》

 [3]宮杰、于賢成：《新時期的黨內監督》 [M].北京：中央黨校出版社，1992，196.

[4]江澤民：《為把黨建設成為更加堅強的工人階級先鋒隊而斗爭》 [R].人民日報,1990.7.1,(1).

[5]尤光付：《中外監督制度比較》北京:商務印書館,2003，410.