我國行政倫理問題簡析

目 錄

1．緒論,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 1

1.1行政倫理涵義的探討,,,,,,,,,,,, 1

1.2政府職業道德說,,,,,,,,,,,,,,,, 2

1.3行政主體說,,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 2

2.目前中國行政倫理建設中存在的一些問題,,,,, 3

2.1行政倫理理論與行政改革現實分離,,,,,,,,, 3

2.2行政倫理規范與政策和制度相分離,,,,,,,,, 3

2.3行政倫理教育與行政道德現實分離,,,,,,,,, 3

3.我國行政倫理建設的影響因素分析,,,,,,,,,, 3

3.1我國經濟環境的影響,,,,,,,,,,,, 4

3.2行政體制改革滯后的影響,,,,,,,,,,,,, 4

3.3我國行政法律制度安排薄弱與缺失的制約,,,, 4

3.4道德轉型過程中出現的道德真空,,,,,,,,,, 5

3.5我國傳統文化的影響,,,,,,,,,,,,, 5

4.我國行政倫理建設的途徑探究,,,,,,,,,,,,,, 6

4.1推行行政道德的制度化建設,,,,,,,,,,,,,, 6

4.2建立和建全完善的監督機制,,,,,,,,,,,,,, 7

4.3加強行政人員職業道德修養,,,,,,,,,,,,, 7

參考文獻,,,,,,,,,,,,,,,,,,, 7

內 容 摘 要

關鍵字：行政倫理；現狀；問題；建設；途徑

我國行政倫理問題簡析

。

摘要

關鍵字：行政倫理；現狀；問題；建設；途徑

行政倫理涵義的探討

　我國行政倫理研究始于20世紀90年代，從總體看, 我國行政倫理學的研究目前尚處于初始階段,且其研究的對象及涵義到目前為止尚未明確。

國內學者關于行政倫理的概念,主要有兩種觀點。

（一）政府職業道德說

認為政府管理也是一種職業,作為職業,它就應該有其職業道德與職業規范。所以“政府職業道德就是政府公職人員,在行使公共權力和從事公務活動的過程中,通過內在的價值觀念和善惡標準,理性地調節個人與個人之間,個人與國家之間,個人與社會之間多種利益關系的職業行為規范”［１］。按照這種觀點,政府職業道德就是公務員職業道德。持這種觀點的人相當普遍。

(二)行政主體說

認為行政倫理是關于行政主體國家行政機關、公務員道德規范的總和。王偉、車美玉（中國）和徐源錫（韓國）編著的《中國韓國行政倫理與廉政建設研究》（國家行政學院出版社,１９９８年１１月）一書“從行政倫理的主體性、政治性、層次性、職業性、現實性、系統性等幾個不同角度,來把握行政倫理的基本內涵。”從主體性角度分析,“從國家公務員個體行為行政倫理主體的意義上,行政倫理是指國家公務員的行政道德意識、行政道德活動以及行政道德規范現象的總和;在行政機關群體作為行政倫理主體的意義上分析,行政倫理是指行政體制、行政領導集團以及黨政機關在從事各種行政領導、管理、協調、服務等事務中所遵循的政治道德和行政道德的總和”［２］。周奮進著《轉型期的行政倫理》（中國審計出版社,２０００年６月）認為,行政倫理是研究行政機關及公務員的道德理念、道德準則、道德操守的學說。“包括兩大部分:一是行政機關整體的倫理約束、導向的機制,二是行政機關人員,即公務員的倫理觀念及操作［３］。上述觀點把行政主體分為行政機關和公務員兩類,認為行政倫理應該研究行政主體中這兩個相互聯系的主體,這在行政倫理主體的認識上大大前進了一步。

《中國韓國行政倫理與廉政建設研究》一書指出行政主體中的行政體制、行政領導集團以及黨政機關這些要素,更加具體深入,切合中國實際。江秀平《對行政倫理建設的思考》一文（《中國行政管理》,２０００年９期）從“社會化角色”角度進一步論證了對行政主體進行倫理約束的必要性。文章認為,行政倫理或者以行政系統為主體,或者以行政管理者為主體,是針對行政行為和政治活動的社會化角色的理論原則和規范。文章認為無論是行政系統還是行政管理者,均具有作為倫理主體的客觀依據或者說具有倫理行為能力。

概念是研究一個主題的基石。隨歷史的發展和人們認識的深入，概念可能在內涵和外延上發生變化。根據行政倫理理論和實踐,可以將行政倫理概括為：關于公共行政系統以公正和正義為基礎的行政倫理價值觀、行政倫理理論原則和行為規范的總和。它是公共行政主體即整個行政系統的特殊倫理要求。

二、目前中國行政倫理建設中存在的一些問題

從整體來看，我國公務員行政倫理道德的主流是積極、上升、前進的，比改革開放之前有了很大程度的提高。但是也有一部分公務員的行政倫理道德依舊存在不少問題，具體表現為以下幾個方面：

（一）行政倫理理論與行政改革現實分離

從理論上來看，行政改革，無論是政府機構的調整，還是政府職能的定位，都離不開行政價值觀的指導，行政倫理理論應當為行政改革提供價值目標和理論上的引導。但現實狀況是，我國行政倫理理論的研究嚴重落后于行政改革的發展的步伐，不僅無法很好地反映行政改革現實發展的需求，更無法對行政改革起到應有的理論引導作用；現行的行政倫理學的研究基本上沿用規范倫理學的研究框架，對行政與倫理發展的內在聯系研究嚴重滯后，沒有概括出與時代相適應的、對行政人員有現實引導性的道德規范。

（二）行政倫理規范與政策和制度相分離

行政倫理規范與制度相分離表現為行政規范沒有相應的制度安排。行政改革主要是以效率為目標，沒有把公平正義的倫理價值作為改革的目標。官民關系這一對基本的行政倫理關系也沒有相應的制度保障和體現。我們倡導的為人民服務的價值觀以及與此相應的行政倫理規范，由于缺乏相應的政策和制度支持，往往與官員現實中奉行的潛規則相互脫節，導致行政道德生活規則的缺失和混亂。

（三）行政倫理教育與行政道德現實分離

一方面，行政道德的現實不容樂觀；另一方面，行政倫理學在各級政府的培訓中還沒有引起足夠的重視。而且，現行的行政倫理教育只能起到知識傳授的作用，并不能促進官員行政倫理品德的生成。從而導致倫理教育與道德現實相分離，官員的行政道德知識和行政道德行為相分離。

我國行政倫理建設的影響因素分析

造成行政倫理失范既有行政主體自身素質、行政組織結構、行政組織管理等方面的體制內原因,也有諸如行政環境的變化、經濟基礎的發展狀況等體制外原因:

（一）我國經濟環境的影響

在現代化過程中,我國經歷著經濟體制的深刻轉型,經濟結構和利益格局都發生了深刻的變化,在此基礎上,上層建筑也發生了相應的變化,不同利益群體在利益關系上的矛盾分化,必然導致人們價值觀念的混亂和倫理道德的失范。

首先，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型中形成的市場經濟的物質利益原則、等價交換原則對某些行政人產生了“化學效應”,導致了他們的物欲化傾向,他們寧肯做“經濟人”,而將“行政人”的道德要求拋之腦后。這種價值觀念的混亂和倫理道德失范,給握有巨大行政資源的行政人走向倫理失范提供了某種機會與可能。

其次，計劃體制沿襲下來的某些行政機關對生產要素的審批權仍在經濟生活中發揮著很大的作用。審批環節的繁瑣與多頭管理,為掌握稀缺資源的部門提供了權力尋租的巨大空間。于是現實生活中,人們為了獲取更多的機會與資源,就會千方百計拉攏官員、腐蝕官員,而官員也因有利可圖權力設租、尋租,于是走上行政倫理失范的道路。

從本質上來看，行政倫理失范的主要經濟原因在于,我國正處于經濟體制的轉型之中,計劃經濟體制的某些環節仍在發生作用,而市場經濟體制又還沒有完善,兩種經濟體制并存。從而使市場經濟體制本身的規范特點沒有表現出來,而市場交易行為和行政指令行為混雜不分,因此行政倫理失范不免呈現。

 (二)行政體制改革滯后的影響

我國現行行政體制仍存在的一些漏洞與弊端,為行政倫理失范提供了溫床。

1、政府職能過多、權力過大、過分集中

經過長期的改革,我國在政府職能轉變、分權等方面取得了長足的進步,但仍存在政企不分、政事不分、政資不分,權力過分集中的情況。社會的權力過分集中于政府,使行政人濫用權力成為可能,也使得糾正權力過錯的成本提高。

2、政府機構臃腫、效率低下,官僚主義嚴重

改革開放以來,我們對政府機構進行了多次精簡,至今卻仍然臃腫。龐大的機構,不僅導致辦事環節增多,效率低下,拖拉推諉現象增加,官僚主義現象嚴重,而且加大了財政開支,增加了國家負擔。一些地方和部門為了解決經費緊張的問題,搞創收導致權力進入市場,引發倫理失范。

3、人事管理制度不健全

我國的人事制度改革起步較晚,公務員制度推行不久,《公務員法》也才剛剛進入實施,在具體的操作過程中還存在很多不能落實的地方。尤其在干部選用的關口上,有時把關不嚴、標準混亂、民主程序與公開監督原則貫徹不夠,不能堅持“德才兼備”。一些素質差的人一旦獲得權力,就會謀取私利,使行政倫理失范現象滋生蔓延。這從某種程度上為行政人倫理失范客觀上提供了某種可能，為他們行為上的倫理失范大開方便之門。

（三）我國行政法律制度安排薄弱與缺失的制約

隨著我國依法治國方略的確立 ,我國已初步形成了一個獨立的行政法律框架,然而,行政法律制度安排仍然存在諸多的薄弱與缺失,使得一些行政部門、人員有機可乘。

1、立法方面存在一些問題

（1）行政倫理法制建設滯后

長期以來,我國規范行政的法律法規眾多,但仍不完善。隨著我國公務員制度的改革,我國頒布了《公務員法》,對于規范公務員管理,促進勤政廉政有重大的積極意義。然而,迄今仍沒有一部比較完備的《反腐敗法》,隨著行政領域倫理失范問題的不斷顯現,急需一部專門的行政倫理的法律規范。

(2)行政立法權限不明,法制不統一的現象突出。

由于社會事務紛繁復雜,《立法法》未對行政立法的具體權限作詳盡而明確的分工,在具體的操作中,往往沒有理清職責而發生重復立法、越權立法、盲目立法等問題。

(3)行政立法以法爭權現象突出。

在行政立法中,地方、部門本位主義、官本位主義的思想,導致立法爭權、以法擴權。“權力部門化,部門利益化、利益法制化”成為了一些部門“依法行政”的一個突出問題。

2、在行政執法方面存在的問題

（1）多頭執法突出。由于在立法上政出多門,從而在行政執法上造成“部門打架、各自為政”的現象嚴重,使得執法難以實施。

（2）監督機關在執法過程中往往遭遇“干擾風”。一些反腐敗機關在行使職權的過程中,對于同級黨委、政府、人大的一些領導說情,難以頂住壓力嚴格執法。

（3）一些執法人員法律信仰淡薄。在現實的行政執法過程中,常常以言代法、權大于法,以領導的命令、權威、臨時的政策代替法律,有法不依,使法律難以真正有效實施。

3、法律監督方面存在的問題

目前我國現行的權力監督體系包括三個部分:一是基于權屬關系的內部監督,如上級監督、自我監督;二是專門監督,如監察、審計機關的監督;三是外部監督如黨紀監督、人大監督、司法監督、群眾和輿論監督。這套監督機制在理論上是比較完備的,但在實際運行中卻存在諸多缺陷,難以發揮應有的監督作用。

總的來說,由于我國轉型期行政法律制度安排在立法、執法、法律監督等方面缺乏對行政人的外在剛性約束,從而喪失了行政人從道德他律走向道德自律所需的必要環節,使得行政人在價值理念及行為上難以合乎倫理要求,最終導致行政倫理失范。

（四）道德轉型過程中出現的道德真空

我國目前正處在從計劃經濟向市場經濟過渡的經濟轉型期，由于經濟對道德的決定性影響，我國的社會主義道德也正在發生深刻變化。原先較普遍的道德信念逐漸在一些人的心中淡化、喪失，而新的道德信念又還沒有形成，便產生了道德真空。現在，很多公務人員在工作中己經喪失了不計報酬、無私奉獻的精神，可又沒有樹立起積極進取、盡職盡責的敬業精神，從而在工作中失去了倫理精神的指導。

（五）我國傳統文化的影響

一個國家的文化傳統是在長期的歷史發展中所積累和形成的帶有社會普遍性的社會心理、思想和行為定勢、習慣的集合。它往往是比有形的經濟、政治、甚至法律制度更基本的,所有社會成員及組織一經誕生就必然受其支配的既定的制度環境。雖然我國處于社會的轉型時期,但從歷史上留存下來的某些政治人倫文化,在行政人思想意識的價值沉淀中仍然留下了深深的印記,從某種意義上講,它為今天的行政倫理失范提供了某種制度依賴。

1、“人性善”假設與德治思想的影響

我國儒家傳統在“人之初,性本善”的基礎上,推行“仁政”與“德治”,弱化了“外在規則”制約的地位。在這種文化思想的影響下,行政人往往無法形成對規則的普遍遵從的心理,習慣性地游走于規則之外,進而容易導致其走向倫理失范。因此,今天雖然我們推行依法行政,堅持法治與德治的統一,然而在實踐中,行政人往往欠缺法治的理念,隨意打破規則,讓法與規則流于形式,有法不依。在官場上,行政人以不成文的、非公開的卻行之有效的“潛規則”為其行事的依據。這種非規則的規則化集中表現了我國人治與法治的矛盾,同時在這種矛盾中,為行政人思想行為失范提供了可能。

2、“官本位”思想的浸透

 “官本位”的思想往往會誘發行政人手中權力的肆意擴張。在傳統的中國,社會生活往往以“官”為中心,以行政權力為核心,行政權力的觸角滲透到社會生活的方方面面。官員集權于一身,由于缺乏有效的權力制約和監督,不受約束地追求權力和利益成為官員仕途真實的信條。所以,正是傳統的“官本位”思想的延續與殘留,在今天的行政領域,人們也往往競相爭奪稀缺的政治資源,跑官要官事件時有發生,這種買賣官帽的行為標志著權力腐敗的升級。

3、中國傳統的人情文化是我國行政倫理失范解不開的情結羈絆

中國民族文化重感情、尚人倫,在這種人情文化的延伸下,很容易形成關系文化,形成了普遍的非正式群體。這樣現象在公共權力部門表現得尤為突出。這些圈子因為具有情感、利益色彩,很容易導致或強化權力主體的謀利動機,從而引發倫理失范、滋生腐敗。在這種關系文化的影響下,“任人唯親”“禮尚往來”成為行政倫理失范蔓延的“潤滑劑”。

四、我國行政倫理建設的途徑探究

所謂的行政倫理建設，就是政府通過各種行之有效的工作，使每個國家工作人員自覺按照行政倫理的原則和規范去做，逐漸解決現實生活中的行政倫理問題，改善行政倫理狀況。根據轉型期我國行政倫理問題的性質和根源，要搞好行政倫理建設，本人認為主要應從以下幾個方面著手:

(一)推進行政道德的制度化建設

1、進行行政道德法制化建設

西方國家在進行行政道德建設時，相繼制定行政官員道德法典、國家公務員道德法規和防止行政人員行賄受賄、貪污腐化、嚴重道德敗壞和涉及利益沖突的道德規范。借鑒國外經驗，建立符合新時期我國行政倫理問題透視我國實際的行政道德法制化規范，是深化行政體制改革的一項任務。能對行政權力進行有效約束的《行政程序法》、《行政監督法》需盡快出臺。不僅要抓緊行政道德立法，還要嚴格執法，加大懲治辦度，尤其是加大懲治腐敗行為的力度，增加不良行政道德乃至腐敗行為的行政“成本”，抑制違法違紀行為和私欲膨脹。

2、將行政道德融人各項制度中

對德才兼備者優先錄用，對那些品行不端、道德不良者，決不能提拔重用，已經提拔重用者，應堅決撤下來，以形成一種以賞罰為核心的行政行為導向機制。同時，要制定符合各行政系統或單位特定要求的行為守則，細化組織規章制度，如在權力運行方面，要建立健全政務公開制度、回避制度、交流制度、禮品登記制度、財務報告制度等各項制度，強化對行政人員權力使用過程的監控。對公務員行為守則的制定，應防止和克服對公務員行政道德要求失之籠統和流于空泛口號的弊病，力求維護行政道德立法的嚴肅性和可行性。

3、加快行政體制改革，建設社會主義的政治文明

治理行政腐敗與行政道德失范的根本出路就是加快行政體制改革，推進社會主義民主建設，實現管理行政向服務行政的轉變。一是要真正實行黨政分開、政企分開、政事分開，建設社會主義政治文明;二是要轉變政府的職能，使之從經濟政府轉向秩序政府;三是要確立有限政府的觀念，即承認政府的權力是有限的而不是無限的。四是改革用人制度，擴大直接選舉范圍，建立差額直接選舉制度，盡量避免用人上的暗箱操作，真正實現行政領導既對黨負責，又對人民群眾負責;五是推動稅費改革，建立一稅制度，杜絕任何單位部門收取管理費，行政部門工作經費由國家統一劃拔;六是推進行政審批制度改革，實行集體審批制度，所有行政審批要在紀檢監察部門以及人民群眾的監督下進行。

（二）建立和健全完善的監督機制

1、加強司法監督的力度

世界許多市場經濟高度發達的國家和地區都將行政道德法律化，依靠法律的強制性、懲罰性來維護行政道德的純潔性，取得了很好的效果。我國近年來相繼頒布了一系列關于領導干部的行為規范準則，這標志我國行政道德建設步人了新的階段。但是，無論法律多么嚴密，如果司法機構沒有能力或因某些原因不敢執行法律，法律監督就成為一紙空文。因此，司法機關應加強自身的建設，不斷提高司法人員的素質和司法能力。

2、提高公眾監督的積極性和能力

一方面，要同領導干部中存在的官僚主義現象、腐敗現象做斗爭，另一方面要教育廣大群眾以主人翁的身份切實行使監督權力，促進各級領導干部成為名副其實的人民公仆。要增加政府辦公的透明度，各級行政機關及其公務員的職責權限應向社會公眾公開。

3、充分發揮社會輿論的監督作用

社會輿論是道德賴以形成和發揮作用的重要基礎，健全與完善社會輿論監督對于行政倫理建設具有極為重要的意義。一方面，要擴大新聞媒介依法監督的自主權，在堅持正確輿論導向和維護穩定大局的前提下，保證新聞媒介對重大案件有采訪、調查、報道、評論的權力。另一方面，要盡快推進紀檢監察制度改革，實行紀檢監察機構垂直管理，以真正發揮其監督功能。

（三）加強行政人員職業道德修養

行政人員的道德修養是加強行政道德建設的必要環節。行政體制改革、加強監督制約機制、實行正當的物質利益補償等等，都只是解決了不能貪、不敢貪、不需要貪的問題，都是從外部、他律的角度解決問題的，只有加強道德修養，提高行政主體自身的素質，才能真正解決“不想貪”的問題，才能從根源上杜絕行政失范的問題。

1、樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀上

馬克思主義是行政人員職業道德建設的理論基石，行政人員要用無產階級世界觀、人生觀武裝自己的頭腦，樹立全心全意為人民服務的思想，不斷學習先進人物的道德風范和道德人格，提高自己的道德意識，增強道德自律的能力，用好人民賦予的權力。

2、堅持在黨性鍛煉

領導干部應把黨性作為“慎獨”的核心內容，并通過黨性修養和鍛煉來提高自己的職業道德水平，做到自愛、自重、自省、自警、自勵，自覺地把自己置身于組織和同志的監督幫助之下，要經常傾聽群眾的意見和呼聲，隨時從人民群眾的監督中得到鞭策和激勵，從而不斷提高自身的職業道德水平。

3、將行政人員的道德修養與道德實踐結合起來

行政人員要在道德實踐中不斷提高道德認識、陶冶道德情感、鍛煉道德意志，從而確立道德信念、養成道德習慣、形成健全的道德人格，提高防腐拒變的能力。

參 考 文 獻

[1]黨秀云．論當代政府職業道德建設［Ｊ］．中國行政管理,１９９６,（３）．

［２］［中］王偉,車美玉,［韓］徐源錫．中國韓國行政倫理與廉政建設研究［Ｍ］．北京:國家行政學院出版社,１９９８．７３．

[3] 周奮進．轉型期的行政倫理［Ｍ］．北京:中國審計出版社,２０００．６．