住房保障政策研究

1. 住房保障政策的發展狀況

2. 我國現行住房保障形式分析

2.1 經濟適用房

2.2 廉租房

3. 住房保障的必要性和合理性

3.1 住房保障的必要性

3.2 住房保障的合理性

4. 我國現行住房保障制度存在的主要問題

4.1 購房人的資格審查

4.2 防止開發商與不合條件的購房者之間的“暗箱操作”

4.2.1 借名買房糾紛矛盾重重

4.2.2 事實疑難復雜，調解難度較大

5. 幾點思考

內 容 摘 要

經濟適用房和廉租住房是目前正在我國城鎮范圍內推行的兩種主要住房保障形式。“廉租住房”由于其保障的范圍較小等原因,執行過程中的矛盾較少,實踐上比較成功。而經濟適用房較多、爭議較大。實踐中的問題在目前備受關注的問題是:如何審查購房人的資格?如何防止開發商與不合條件的購房者之間的“暗箱操作”?

住房保障政策研究

一個完整的住房保障制度框架應當包括保障水平（保障對象與保障標準）、保障方式（保障性質、保障形態和補貼方式）、保障房用地供應機制、保障房籌資與融資、保障房建設與運營、住房保障監管制度（準入與退出）等方面的制度安排。

一、 住房保障政策的發展狀況

我國針對中低收入居民的住房保障制度建立的比較遲，但近年來發展較快，住房保障呈多樣化局面，政府對住房保障的投入逐年增加，2009 年保障性住房支出達到550.56 億元。2010 年中央安排保障性安居工程專項補助資金達802 億元，這一年的《政府工作報告》提出全國將建設各類保障性住房和棚戶區改造住房580 萬套。2010 年全國各類保障性住房和棚戶區改造住房開工590 萬套，超額完成年初國務院部署的任務。住房城鄉建設部的最新數據顯示，“十一五”期間，中央累計安排保障性安居工程專項補助資金高達1336 億元。數據顯示，截至2005 年底，全國僅有32.9 萬戶最低收入家庭被納入廉租住房保障范圍，如今全國已有1500萬戶城鎮中低收入家庭住房困難問題得到解決。 “十二五”規劃綱提出“十二五”期間將建設3600 萬套城鎮保障性安居工程，使保障性住房覆蓋率達到20%左右。 

二、我國現行住房保障形式分析

（一）經濟適用房

經濟適用房，是以保本或微利價格向城鎮中低收入家庭出售的住房。顧名思義，經濟適用房具有經濟性和適用性的特點。經濟性，是指住房的價格相對同期市場價格來說是適中的，適合中等及低收入家庭的負擔能力。適用性，是指在房屋的建筑標準上不能削減和降低，要達到一定的使用效果。

 經濟適用房是出現較早的保障房形式，期間歷經了幾次變遷。1998 年出臺的23 號文件將經濟適用房被確定為城鎮住房供給體系的主體，供應對象是除了最低收入群體和高收入群體以外的所有家庭，當時的設想是經濟適用房供應面向80%左右的家庭。所以，經濟適用房制度最初是作為福利分房制度與住房市場化制度之間的過渡性安排出現的。同時，由于當時居民收入普遍不高，商品房價格顯得高不可攀，經濟適用房不但是作為取消實物分房后主要的住房保障形式，還擔負著啟動房地產市場、拉動內需的責任。

 2005 年以后，隨著住房市場的快速發展，并在各種內外因素的推動下，住房價格（特別是大中城市住房價格）不斷走高，引發了百姓民怨，包括經濟適用房在內的住房保障問題重新得到中央重視，一系列房價調控和住房保障政策頻繁出臺，經濟適用房建設再次加速。但在此過程中，地方政府為了完成經濟適用房建設任務，又將拆遷補償房和危舊房、棚戶區改造等納入了經濟適用房的范疇。此外，政府部門和國有企事業單位利用所謂“自有用地”建設經濟適用房供應本單位職工也占了經濟適用房的相當比例。

（二）廉租房

廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房只租不售，出租給城鎮居民中最低收入者。廉租房的分配形式以租金補貼為主，實物配租和租金減免為輔。

廉租房是針對最低收入群體的保障性住房。1998 年7 月3 日，國務院在《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》中提出了“最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房”政策，1999 年建設部制訂了《城鎮廉租住房管理辦法》，2004 年這一規章被《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》取代。廉租住房制度主要有兩種方式：第一是對在市場承租住房的家庭發放租賃補貼；第二是直接提供廉租住房即實物配租。

雖然我國自1999 年開始實施廉租房制度，但是廉租房的建設規模遠遠不及經濟適用房，特別是在2007 年前，廉租房的建設尤其緩慢。建設部《關于2006 年城鎮廉租住房制度建設情況的通報》表明，自1999 年廉租房制度實施以來至2006 年底，我國政府在廉租房的財政投入年均不足10 億元，公共財政的投入十分有限。截至2006 年底，我國廉租房制度累計保障家庭54.7292 萬戶，其中，領取租賃住房補貼的家庭16.7 萬戶，實物配租的家庭7.7 萬戶，租金核減的家庭27.9 萬戶，其它方式改善居住條件的家庭2.4 萬戶。絕大部分城市不能做到對符合條件的最低收入家庭應保盡保。

三、 住房保障的必要性和合理性

（一）住房保障的必要性

提供包括社會保障在內的公共服務已經成為現代政府的主要職能之一，提供哪些公共服務，提供到什么程度則體現了一個政府或執政黨的政治傾向和執政理念，也涉及到一個國家的文化和制度傳統。從世界范圍來看，大多數國家都認同居住權屬于基本經濟人權，所以都會程度不同地提供住房保障。從中國的傳統來看，中國人對“住”有著特別的崇拜，住房既是一個家庭的象征，也是一個家庭最重要的財產。如前文分析，住房雖然是私人物品，由市場配置資源是最有效率的；但在市場條件下，稀缺資源的配置將首先滿足效率最高的部分需求，用貨幣表示就是愿意出價最高的需求，也就是富裕人群的需求，并且在邊際效用遞減不顯著和存在投資需求的情況下，富裕人群的需求龐大，市場就無法在滿足富裕人群的基礎上自動滿足低收入人群的需求。從社會角度來說，市場在滿足低收入人群住房需求方面就會出現失靈的問題，這就為政府適當介入，為低收入人群提供住房保障提供了理由。

中國經濟結構失衡和土地管制不當加劇了低收入人群的住房問題，從長遠看，由此造成的問題最終需要經濟結構重新平衡和取消不當管制來解決。但在中短期，這些問題也對住房保障提出了要求。

（二）住房保障的合理性

 根據邊際效用遞減理論，在合理的范圍內進行再分配時，富人所減少的效用要小于窮人所增加的效用，所以全社會的效用是增加的。這從全社會效用的角度為取富濟貧提供了合理性依據。福利經濟學第二定理認為分配與效率是可以分開來考慮的。在完全競爭的市場條件下，每一帕雷托有效率配置均能達到競爭均衡，政府如果改變個人之間稟賦的初始分配狀態，經過市場機制的作用仍然可以得到帕雷托有效率配置的結果。

四、我國現行住房保障制度存在的主要問題

我國實行的住房保障制度旨在通過某種政策傾斜和優惠、補貼等措施，以擴大住房供給、改善居民居住條件和啟動市場有效需求，它是我國政府基于不同的住房市場發展階段的政策選擇。但是，由于各種原因，住房保障十多年的實踐暴露出了很多問題。

（一）購房人的資格審查

首先，經濟適用房的保障對象是錯誤的。經濟適用房的名義保障對象是城市中低收入家庭，從各地實踐看，獲得經濟適用房的往往是中高收入甚至高收入人員。而目前最需要保障的對象是農村進城打工人員和城市最低收入家庭，在更低收入家庭沒有獲得保障之前，優先給予中等收入家庭保障違反了起碼的公平正義原則。

其次，經濟適用房造成了制度性的權力腐敗。經濟適用房包括了兩個部分，一是一般意義上理解的公開向社會銷售的經濟適用房，二是政府部門和國有企事業單位在“自有用地”或以其他方式取得的土地上建設的只供給內部成員的經濟適用房。政府部門和國有企事業單位利用手中掌握的權力，借保障房的名義攫取全民資源服務少數人利益，不僅嚴重扭曲了保障房制度和整個住房市場，更是嚴重損害了黨和政府的公信力。

防止開發商與不合條件的購房者之間的“暗箱操作”

現實中，因不符合經濟適用房、限價房申購資格，或不具備向銀行申請貸款資格，為規避保障房政策或信貸政策，實際購買人借用具備相應資格者的名義，采取“借名”、簽訂“黑白合同”等不正當手段，達到低價購買保障性住房或享受信貸優惠的目的。這種方式簡稱為“借名買房”。因這種違規交易保障房的行為本身就隱含較高的潛在訴訟風險，一旦交易雙方關系惡化或一方悔約，為爭奪有限低廉的保障房資源，勢必產生爭訟。

1、借名買房糾紛矛盾重重

實踐中，借名買房糾紛主要體現以下類型:一是取得申購資格的出名人，在將申購資格轉讓后反悔，主張借名行為無效；二是出名人反悔將實際購買人訴諸法院，要求確認其享有所有權或判令實際購買人騰房；三是實際購買人在“借名”之后，又與出名人簽訂房屋買賣合同，出名人反悔訴諸法院確認買賣合同無效；四是部分實際購買人將出名人訴諸法院，請求確認享有房屋所有權或判令協助辦理房屋過戶手續。據統計，北京市石景山區人民法院今年已受理的借名買房糾紛10余起，由此引發權屬確認、房屋騰退、返還原物、排除妨害等近20件連環訴訟糾紛，造成矛盾沖突不斷激化、升級。如區法院受理的安某夫婦與劉某借名買房一案中，出名人劉某以系房屋所有權人要求安某夫婦騰退房屋，而安某夫婦亦訴至法院要求確認房屋所有權、要求劉某辦理過戶手續。訴訟過程中雙方矛盾沖突不斷激化升級，甚至纏訴鬧訪。

2、事實疑難復雜，調解難度較大

調研發現，當事人為規避政策而通過借名、買號等交易保障房行為，往往具有一定的隱蔽性，對出資、貸款等行為一般僅有口頭約定，且不易被發現。另外，涉保障房訴訟糾紛多發生在特定主體之間，尤其借名買房、轉讓購房號等糾紛主體往往存在近親屬、同事、朋友級關系。這些特殊主體基于親情、友情或信任關系惡意串通規避購房政策，且不易暴露。因此，實際訴至法院的訴訟案件僅為“冰山一角”。隨著交易條件或情況的變化，將會有更多潛在訴訟糾紛訴至法院。借名人與出名人往往就權屬確認、房屋騰退、出資返還、損失賠償等問題形成系列訴訟，矛盾化解難度較大，難以通過和解調解途徑化解矛盾糾紛。

 幾點思考

 針對完善住房保障立法，加強申請資格審查

 首先，加快完善住房保障立法，為保障房制度提供權威性法律依據。

立法機關加快保障房立法進度，將保障房管理規范上升到法律或行政法規層面，以基本法律、行政法規形式對保障房的歸屬、使用、收益、處分問題等做出明確規定，堵塞政策漏洞，對規避法律、法規行為不留可乘之機，為涉保障房“借名”案件糾紛處理提供充分的法律依據。同時，上級法院盡快制定司法解釋，針對目前涉保障性住房中的借名效力、權屬轉移登記等法律適用問題制定統一的指導意見，有效發揮保障房法律規范及司法解釋對百姓購房行為的指導、指引和規范作用。

其次，政府住房保障部門應加強對保障性住房申請資格的審查。

嚴格審查、核對購房人購買資格，實現審核、銷售、交房、入住等各環節無縫對接，確保那些真正需要幫助的中低收入家庭切實得到保障，防止利用政策漏洞借用他人名義騙取保障性住房的情況；此外，進一步建立和完善保障房資格異議審查和落實政府回購政策，加大對保障房享受者資格異議審查力度，對經審查發現確實不符合保障房享受資格或通過借名違規交易的，政府部門要制定切實可行措施落實回購政策，加大對已查實的騙購行為的懲罰力度。

最后，加大法制宣傳力度，警示借名交易風險。通過加強政策宣傳，讓百姓理解保障房相關政策規定，通過曝光違規風險交易行為，警示購房人慎重交易，切忌貪一時之利，避免通過以他人名義購房，導致日后難以確認房屋歸屬從而引發糾紛；或出借自身購房資格后將無法再享受相應政策優惠等不利后果。

參 考 文 獻

1、程益群，《住房保障法律制度研究》，中國政法大學，2009年。

2、趙新才，《中國城市住房保障制度研究》，華中師范大學，2001年。

3、連治杰，《我國經濟適用房法律制度研究》，重慶大學，2011年。