論行政訴訟中的舉責(zé)任

一、舉證責(zé)任的一般性原則規(guī)定 

二、舉證責(zé)任的涵義 

三、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配

（1）被告舉證責(zé)任

（2）原告舉證責(zé)任

（3）第三人舉證責(zé)任

（4）法院調(diào)查取證

四、行政訴訟舉證責(zé)任的時(shí)限

五、我國行政訴訟舉證責(zé)任分配中存在的問題

（1）對(duì)行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)范圍的限定可操作性不強(qiáng)

（2）缺乏對(duì)行政訴訟第三人舉證責(zé)任的明確規(guī)定

（3）行政訴訟舉證責(zé)任分配方式過于單一，缺乏必要的靈活性

內(nèi) 容 摘 要

行政訴訟的舉證責(zé)任制度處于行政訴訟證據(jù)制度的核心地位。如何設(shè)定行政訴訟的舉證責(zé)任制度，使之成為確定行政訴訟的規(guī)則，是值得深入探討的問題。法學(xué)界對(duì)它的關(guān)注說明了它的研究價(jià)值，法律或司法解釋也對(duì)行政訴訟舉證責(zé)任制度不斷地加以充實(shí)和完善。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 舉證責(zé)任

論行政訴訟中的舉證責(zé)任

一、舉證責(zé)任的一般性原則規(guī)定 

在推進(jìn)依法治國的今天， 行政審判對(duì)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政具有十分重要的作用， 行政訴訟調(diào)節(jié)行政權(quán)的職能， 是民事、刑事訴訟所沒有的。其中行政證據(jù)制度與刑事民事訴訟證據(jù)制度的主要差別集中表現(xiàn)在舉證責(zé)任制度上。我國行政訴訟法針對(duì)行政訴訟的特點(diǎn)，對(duì)在行政訴訟中的舉證責(zé)任作出了明確規(guī)定。《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條規(guī)定：在行政訴訟被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。由此可見行政訴訟中的舉證責(zé)任與民事、刑事訴訟中的舉證責(zé)任有著截然不同的區(qū)別。

二、舉證責(zé)任的涵義 

舉證責(zé)任是執(zhí)行政訴訟當(dāng)事人必須承擔(dān)的證明案件事實(shí)的責(zé)任。舉證責(zé)任的基本涵義包括兩個(gè)方面；一方面是指由誰提供證據(jù)證明案件事實(shí)，即提供證據(jù)責(zé)任的承擔(dān)；二是指當(dāng)時(shí)能提供證據(jù)證明案件的法律后果由誰承擔(dān)。我國行政訴訟法以及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對(duì)舉證責(zé)任作出了原則規(guī)定。也即是由被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任，舉證者為行政機(jī)關(guān)。行政訴訟的目的是為了保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。而為了實(shí)現(xiàn)這一目的和宗旨，就需要人民法院充分行使體現(xiàn)司法監(jiān)督的審判權(quán)，對(duì)被訴的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。在行政法律關(guān)系中，原告和被告處不平等地位，他們之間是一種管理和被管理的關(guān)系。行政機(jī)關(guān)作出某種具體行政行為，不但要有事實(shí)根據(jù)，還要有法律、法則等規(guī)范性文件為依據(jù)，因此，在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不僅要有作出具體行政行為的事實(shí)和法律依據(jù)，而且還要把反映這些依據(jù)和事實(shí)的材料向法院提供，用以證明其作出的具體行政行為的合法性。如果被告提供的證據(jù)材料不足以證明其具體行政行為是合法的，則要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。所以，舉證責(zé)任的意義在于它是決定行政訴訟最終評(píng)判結(jié)果的關(guān)鍵。

三、舉證責(zé)任在行政訴訟中的分配 

行政訴訟舉證責(zé)任的分配，從行政訴訟法實(shí)施以來，也有很多的爭議。我國行政訴訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任說、但規(guī)定的過于原則，在審判實(shí)踐中難以掌握。1999年11月24日，最高人民法院作出了關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，對(duì)舉證責(zé)任作出了較為明確的規(guī)定，采用被告負(fù)舉證責(zé)任說兼采合理分擔(dān)說，即在一般情況下由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，在特定的情況下由原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。 

（1）被告舉證責(zé)任 

我國《行政訴訟法》第三十二條規(guī)定：被告對(duì)自己作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。這條規(guī)定明確了被訴的行政機(jī)關(guān)舉證責(zé)任的內(nèi)容為：一是事實(shí)證據(jù)。即被告作為或不作為的事實(shí)根據(jù) 。二是法律、法規(guī)等規(guī)范性文件、即被告作出具體行政行為的法律法規(guī)依據(jù)。這種提供法律依據(jù)的舉證，也是行政訴訟舉證責(zé)任不同于其它訴訟的一個(gè)重要特點(diǎn)。三是程序性證據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)必須遵循以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的原則，按照先取證據(jù)后裁決的行政程序來行使職權(quán)。之所以規(guī)定這種倒置的舉證責(zé)任規(guī)則，主要理由是：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取證后裁決”，即行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)要充分收集證據(jù)，然后根據(jù)事實(shí)，適用法律，而不能在無證據(jù)的情況下恣意行政。因此，當(dāng)行政爭議訴至法院時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有充分的證據(jù)來證明其行政行為的合法性，如果它無證據(jù)只能說明所作出的具體行政行為沒有事實(shí)基礎(chǔ)。顯然是違法的。⑵行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)由國家強(qiáng)制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居于主動(dòng)地位，是管理者的角色，實(shí)施具體行政行為無需征得個(gè)人、組織的同意，個(gè)人、組織在行政法律關(guān)系中處于被動(dòng)地位是被管理者的角色因此，在訴訟中行政機(jī)關(guān)應(yīng)該為自己的行政行為提供合法的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，這樣才能體現(xiàn)雙方當(dāng)事人地位的平等，若要被動(dòng)地位的原告舉證，則會(huì)因無法或很難收集、保全證據(jù)而敗訴，這實(shí)際上顯失公正。⑶行政機(jī)關(guān)的舉證能力強(qiáng)，能夠完成舉證的實(shí)施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據(jù)的收集需要一定的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)設(shè)備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對(duì)于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對(duì)環(huán)境造成污染，能否獲得發(fā)明專利，偽藥劣藥的認(rèn)定等，讓原告去舉證簡直是強(qiáng)人所難，也是不可能的。另外原告對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不可能全部了解，例如工商局不發(fā)給原告許可證，因?yàn)樵摰貐^(qū)所申請(qǐng)的營業(yè)行業(yè)已飽和，而是否飽和原告并不了解。行政機(jī)關(guān)還有采取相關(guān)強(qiáng)制措施的權(quán)力，原告缺少保存書證、物證的能力，原告收集、保存證據(jù)困難重重，正是基于上述的原因， 讓被告承擔(dān)舉證責(zé)任才是相對(duì)公平的。

（2）原告舉證責(zé)任 

在行政訴訟中，原告也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。盡管行政訴訟中由被告承擔(dān)舉證責(zé)任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據(jù)。我國《行政訴訟法》對(duì)原告舉證責(zé)任問題沒有作出明確的規(guī)定，但在最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，該當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。”同時(shí)，在起訴被告不作為的案件中，原告應(yīng)當(dāng)證明其提出申請(qǐng)的事實(shí)。因?yàn)椴蛔鳛榘讣�是行政管理相�?duì)人因?yàn)樾姓�機(jī)關(guān)拒絕、不予答復(fù)、拖延或沒有有效履行職責(zé)為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對(duì)人的申請(qǐng)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施一定行為的前提，行政管理相對(duì)人沒有申請(qǐng)行為，行政機(jī)關(guān)拒絕、拖延等不作為當(dāng)然就無從談起。因此原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請(qǐng)的證據(jù)材料。在一并提起的行政賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權(quán)而造成損害的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)不可能客觀公正地對(duì)自己的不法行為對(duì)別人造成損害的事實(shí)提供充分證據(jù)。如果一味地讓被告承擔(dān)該類案件舉證責(zé)任，對(duì)原告來講更是不公正的。

原告在行政法律關(guān)系中的弱勢(shì)地位決定了其無法承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，而只能承擔(dān)初步的舉證責(zé)任。這種弱勢(shì)地位的形成主要是因?yàn)榫唧w行政行為是行政主體具有單方面調(diào)查、收集、保存和使用各種證據(jù)的職權(quán)，在大多數(shù)情況下，原告很難或者完全不能占有關(guān)于具體行政行為的足夠證據(jù)。但是從另一個(gè)方面來說，這種弱勢(shì)地位只是一種相對(duì)性的，在具體法律行為中，因?yàn)榉�律�?guī)定而形成的管理與被管理的關(guān)系之性質(zhì)決定的，在舉證方面能力大小的不平等，與原、被告的經(jīng)濟(jì)地位，機(jī)構(gòu)性質(zhì)、組織差異沒有必然的相關(guān)性。行政訴訟之所以在舉證責(zé)任的分擔(dān)上偏向于原告，僅僅是由于具體行政行為中行政法律關(guān)系的雙方職權(quán)的不平等。這樣才形成了原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任的舉證責(zé)任分配規(guī)則。 

我國行政訴訟法所規(guī)定的這種舉證責(zé)任分配有助于對(duì)處于弱勢(shì)地位的原告合法權(quán)益的保護(hù)；有助于規(guī)范證據(jù)的提供、調(diào)取、質(zhì)證、認(rèn)證活動(dòng)，使之更加容易操作；有助于對(duì)國家利益和社會(huì)公共利益的關(guān)注與保護(hù)；有助于融合現(xiàn)代法治和程序正當(dāng)觀念，使我國的行政訴訟法與國際接軌，逐步趨向依法行政，真正實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治的基本觀念在我國法律中的體現(xiàn)。但就目前來講，老白姓“不知告、不愿告、不敢告”的現(xiàn)象也還普遍存在，且在大多數(shù) 人眼中，對(duì)“民告官”持懷疑態(tài)度。因此，在行政訴訟舉證責(zé)任的分配上，應(yīng)當(dāng)盡可能地考慮到方便原告的起訴，充分保護(hù)原告的訴權(quán)，通向法院的門檻不能設(shè)臵太高，對(duì)原告在起訴時(shí)的舉證責(zé)任不能要求太嚴(yán)。原告提供的證據(jù)只要在書面上大致成立，法院在原告起訴時(shí)沒有必要也不應(yīng)當(dāng)作實(shí)質(zhì)性的審查，這樣有利于我國行政訴訟制度逐步穩(wěn)妥，健康地向良性軌道發(fā)展。

（3）第三人在行政訴訟中的舉證 

我國《行政訴訟法》和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》都明確規(guī)定了第三人在訴訟中享有舉證的權(quán)利，但第三人在訴訟中如何行使自己的這項(xiàng)權(quán)力，這項(xiàng)權(quán)力如何得到保障，在行政訴訟中出現(xiàn)了許多爭議，特別是因?yàn)榈谌�人在行政訴訟中所處的地位不同，以及現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)第三人所舉證據(jù)效力的限制，導(dǎo)致對(duì)其所舉證據(jù)的效力認(rèn)定出現(xiàn)了差異。 

（4）法院調(diào)查取證

 我國《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定, 人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。此外, 《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》規(guī)定了法院依職權(quán)調(diào)查取證的范圍,其中第二十三條規(guī)定: 原告或者第三人不能自行收集, 但能夠提供確切線索的, 可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取下列證據(jù)材料: ( 一) 由國家有關(guān)部門保存而須由人民法院調(diào)取的證據(jù)材料; ( 二) 涉及國家秘密、商業(yè)秘密、

個(gè)人隱私的證據(jù)材料; ( 三) 確因客觀原因不能自行收集的其他證據(jù)材料。

四、行政訴訟舉證責(zé)任的時(shí)限 

行政訴訟舉證責(zé)任的時(shí)限，是指在行政訴訟中，原告、被告及第三人向人民法院舉證的期限。設(shè)定舉證時(shí)限是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，提高行政訴訟效率，實(shí)現(xiàn)司法公正的客觀 要求。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條進(jìn)一步明確了被告舉證的期限及不按時(shí)舉證的后果，規(guī)定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)人民法院舉證，不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有依據(jù)，證據(jù)。但現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)舉證時(shí)限也存在有缺陷，現(xiàn)有法律只規(guī)定了被告的舉證期限，但對(duì)原告及第三人的舉證期限則不具體和明朗，在司法實(shí)踐中也遇到了一些問題，影響到了行政訴訟的效率。筆者認(rèn)為，既然有了明確的舉證責(zé)任，從訴訟公正與效率的原則出發(fā)，就應(yīng)當(dāng)有明確的舉證時(shí)限，以便于人民法院和所有的訴訟參加人在行政訴訟活動(dòng)中有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定可以遵循。

五、我國行政訴訟舉證責(zé)任分配中存在的問題

（1）對(duì)行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)范圍的限定可操作性不強(qiáng)

我國《行政訴訟法》第33 條規(guī)定: “在訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。”由此可知，在行政訴訟中被告向法院提供的證據(jù)必須是在“行政程序中已收集”的證據(jù)，而不能是訴訟過程中收集的證據(jù)。但是，籠統(tǒng)地以在“行政程序中已收集”來作為限定行政機(jī)關(guān)舉證范圍的標(biāo)

準(zhǔn)，過于原則和空泛，可操作性不強(qiáng)，從而很難達(dá)到真正有效地控制行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中收集證據(jù)的目的。所以，應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)的范圍作出更加明確具體的規(guī)定。

（2）缺乏對(duì)行政訴訟第三人舉證責(zé)任的明確規(guī)定

縱觀我國《行政訴訟法》以及相關(guān)的司法解釋，僅在《關(guān)于證據(jù)的規(guī)定》第2 條及第7 條中涉及到行政訴訟第三人的舉證問題。其中第2 條規(guī)定: “原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以在第一審程序中補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)。”第7 條規(guī)定: “原告或者第三人應(yīng)當(dāng)在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據(jù)之日提供證據(jù)。因正當(dāng)事由申請(qǐng)延期提供證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，可以在法庭調(diào)查中提供。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。原告或者第三人在第一審程序中無正當(dāng)事由未提供而在第二審程序中提供的證據(jù)，人民法院不予接納。”從以上規(guī)定可以看出，我國《行政訴訟

法》以及相關(guān)的司法解釋對(duì)于行政訴訟第三人舉證責(zé)任的規(guī)定極少，且較為籠統(tǒng)和模糊，可操作性不強(qiáng)。

（3）行政訴訟舉證責(zé)任分配方式過于單一，缺乏必要的靈活性

我國行政訴訟中關(guān)于舉證責(zé)任的分配實(shí)行的是“舉證責(zé)任倒置”原則，即由被告行政機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為的合法性負(fù)舉證責(zé)任，原告只承擔(dān)初步的舉證責(zé)任( 如證明其起訴符合法律規(guī)定的條件) 和特殊事項(xiàng)的舉證責(zé)任。這種舉證責(zé)任分配規(guī)則的采用確實(shí)能較好地保護(hù)原告的合法權(quán)益，但是我們也應(yīng)看到，具體行政行為類型多樣，既包括負(fù)擔(dān)性行政行為，也包括授益性行政行為;既包括依申請(qǐng)的行政行為，也包括依職權(quán)的行政行為; 既包括作為行政行為，也包括不作為行政

行為，還包括行政合同行為和行政指導(dǎo)行為等多種類型。與此相適應(yīng)，我國行政案件類型也包括負(fù)擔(dān)性行政案件、授益性行政案件、行政處罰案件、行政合同案件、行政指導(dǎo)案件和行政賠償案件等多種類型。由此可見，具體行政行為和行政案件類型具有多樣性的特點(diǎn)，且各種具體行政行為類型和行政案件類型之間都存在一定的差別，對(duì)其適用統(tǒng)一的舉證責(zé)任分配方式顯然不夠科學(xué)，欠缺應(yīng)有的靈活性。

總之我國行政訴訟當(dāng)中特殊的舉證責(zé)任分配與行政訴訟的特殊性相一致，行政訴訟中由被告負(fù)舉證責(zé)任，兼采用原告、第三人合理分擔(dān)舉證責(zé)任，并互為補(bǔ)充。追求的是行政法治精神與充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益相統(tǒng)一的完美結(jié)果，行政訴訟舉證責(zé)任分配問題直接關(guān)系到我國行政訴訟制度，甚至是行政法治建設(shè)的進(jìn)一步健康發(fā)展。我國現(xiàn)行規(guī)范體系中關(guān)于舉證責(zé)任分配的相關(guān)規(guī)定尚存在分散、不足與混亂等諸多問題，這不但給我國行政審判實(shí)踐和行政訴訟制度研究帶來了一定程度上的負(fù)面影響，也造成了理論上關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任分配模式定位方面的爭議。只有行政訴訟各方的舉證責(zé)任明確、清晰，我國的行政訴訟制度才能起到其本身應(yīng)具有的意義。

參 考 文 獻(xiàn)

1、《行政訴訟司法解釋之評(píng)論》甘文著中國法制出版社2000年版 

2、《行政法與行政訴訟法》沈巋蓍、人民法院出版社、2002年版。 

3、《證據(jù)法學(xué)》樊崇義蓍、法律出版社2003年版。