當前我國農村社會保障制度存在的問題及對策探討

一、建立和完善農村社會保障體系的必要性

二、我國社會保障制度存在的問題三、建立健全我國社會保障制度的對策思考

內 容 摘 要

社會保障制度是以國家或政府為主體，依據法律規定通過

國民收入再分配，對公民暫時或永久失去勞動能力以及因各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。我國經過20多年的改革和發展，已經初步建立起了與市場經濟相適應的社會保障制度框架，但是，我國現行的社會保障制度仍然存在很多問題，研究我國社會保障制度及存在的問題，及時總結經驗教訓，對于建立起適應社會主義市場經濟體制要求的社會保障制度具有十分重要的意義。農村經濟的發展和社會結構的變化，在農村出現了人口老齡化與家庭小型化的趨勢。農村傳統的以家庭為主的保障模式已難以為繼，需要構建同社會主義新農村的生產力和經濟結構相適應的，能促進農村經濟社會發展，保持農村社會穩定，穩步增加農民收入的社會保障體系。因此，建立健全農村社會保障體系，不僅是深化經濟體制改革的需要，更是促進農村經濟發展和穩定農村社會的需要。

當前我國農村社會保障制度存在的問題及對策探討

隨著社會保障制度是以國家或政府為主體，依據法律規定通過國民收入再分配，對公民暫時或永久失去勞動能力以及因各種原因生活發生困難時給予物質幫助，保障其基本生活的制度。我國經過20多年的改革和發展，已經初步建立起了與市場經濟相適應的社會保障制度框架，但是，我國現行的社會保障制度仍然存在很多問題，研究我國社會保障制度及存在的問題，及時總結經驗教訓，對于建立起適應社會主義市場經濟體制要求的社會保障制度具有十分重要的意義。農村經濟的發展和社會結構的變化，在農村出現了人口老齡化與家庭小型化的趨勢。農村傳統的以家庭為主的保障模式已難以為繼，需要構建同社會主義新農村的生產力和經濟結構相適應的，能促進農村經濟社會發展，保持農村社會穩定，穩步增加農民收入的社會保障體系。因此，建立健全農村社會保障體系，不僅是深化經濟體制改革的需要，更是促進農村經濟發展和穩定農村社會的需要。一、 建立和完善農村社會保障體系的必要性

（一） 是加快農村經濟發展和穩定農村社會的必然  隨著農村經濟體制改革的逐步深入和市場經濟體制的逐步建立，農村的產業結構和社會結構都將發生很大變化，農村的各種生產要素開始流動，大批農村勞動力將脫離傳統農業領域向非農產業轉移。農村原有的集體保障功能將越來越弱，農民不僅面臨著市場岡險，而目還有各種各樣的社會風險，而目前農民承受各種風險的能力都比較弱。因此，建立健全農村社會保障體系，不僅是深化農村經濟體制改革的需要，更是加快農村經濟發展和穩定農村社會的需要。

（二） 是逐步打破城鄉二元經濟社會結構的重要手段  我國是—個典型的城鄉二元化結構的國家，城鄉差別是長期以來—直存在的—個突出問題。城鄉差別表現在多個方面，而這在社會保障待遇方面更加突出。農村建立健全社會保障體系，不僅是擴大社會保障覆蓋面、完善全國社會保障體系的基本要求，而目有利于促進城鄉人才流動，縮小城鄉差距，從而為實現城鄉經濟、社會—體化做出貢獻。

（三）是維護農民國民待遇的客觀要求 社會保障實行城鄉區別對待的—個可解釋的理由是，農民擁有了國家給予的土地使用權而獲得了土地保障，因而，國家對農民的保障就不再承擔更多的責任。然而，這并不能成為將農民排擠在社會保障體系以外的理由。首先，全體國民都具有享受社會保障的基本權利，農民自然應該包括在內。其次，長期以來，農民為中國的經濟發展作出了巨大的貢獻，理應得到—定的回報，理應與城市居民—起平等地共享改革發展的成果。因此，國家理應對農民的保障利益損失作出—定的補償，應該將農民納入社會保障之中。因此，在中國社會轉型期，我們沒有理由將農民排擠在社會保障體系之外。

二、我國社會保障制度存在的問題(一)養老保險制度存在的問題 養老保險是一種對退休人員的生活費用給予保障的制度。我國的養老保險事業發展很快，但仍然存在不少問題： 1.國家對老職工有隱性負債。我國養老保險改革的主要特征是由現收現付制向基金積累制為主的養老保險制度轉變。這個轉變的難點主要是對老職工和退休職工而言，過去他們的養老金是由國家和企業負責的，現在一下子要他們依靠個人賬戶養老，是不現實的，因為他們的個人賬戶基本上是空的，這實際上就存在一個國家沒有對他們的過去貢獻做出補償的隱性負債問題。 2.養老保險金缺口大。據有關資料統計，就全國而言， 1998年缺口為162億元，到2002年就達到411億元，若考慮省際之間的不平衡，缺口則在500億元以上。2003年按縣計算的缺口近700億元。 1998～2002年的5年間，在使用了參保職工繳費1807億元之后，缺口合計高達1439億元。也就是說，如果沒有中央財政和地方財政的補助，5年來不僅不可能有增加的1254億元積累，甚至連以前的511億元積累也會支付殆盡。而如果繼續走現收現付之路，從2004年到2050年間，養老保險年平均缺口近2900億元，越往后缺口越大。 3.挪用基金現象嚴重。審計署的相關統計表明：自1999年以來，審計署組織審計養老保險金共5825億元，查出違規違紀基金269億元，其中擠占挪用110億元，大部分用于購置固定資產、委托金融機構貸款或自行放貸、投資入股和經商辦企業，有些甚至無法收回。 4.資金存儲管理混亂。由于社會保障基金滾存數額較大，成了眾多金融機構爭拉存款的對象，個別金融機構甚至為了拉存款，為保險機構提供辦公場所、交通、通信工具及工作人員福利，把應屬基金增值的利息變通為小集體的利益甚至個別人的利益，出現了私設小金庫、貪污私分等現象。 5.基金保值增值措施難以奏效。鑒于普遍的工資水平上升較快并有時伴隨較高的通貨膨脹因素，而所積累的基金又不能保證較高、穩定的收益串，致使未來的養老金收益存在明顯的不確定性，事前測算的收益率和到期實際兌現的收益率之間可能存在很大的差距。如在基金積累問題上，一方面，因老職工的養老金缺乏來源，被迫挪用進入個人賬戶的資金，致使基金積累難以形成；另一方面，有限的積累也因缺乏有效管理和投資手段而難以保值增值。 (二)醫療保險制度存在的問題 醫療保險制度是對社會成員的醫療費用支出提供保障的一種制度。我國醫療保險制度存在的問題主要表現在： 1.保障范圍狹窄、社會化程度低。截至2005年8月底，全國基本醫療保險參保人數是1.32億人，從總量上看，參保率很低.從結構上看，現在的醫療保險主要覆蓋的是國有企業和一些機關事業單位的職工，還包括部分集體企業職工。其余社會成員還沒有被制度所覆蓋。 2.多層次的醫療保障體系尚未真正形成。盡管目前我國醫療保障體系的框架已經基本形成，但合作還有明顯欠缺：一是農村人口的醫療保障問題還沒有得到根本解決：二是現有體系中各個層次的運行還沒有納入正軌。職工補充醫療保險、商業醫療保險救助、社會醫療救助、農村合作醫療制度和社區醫療服務等還沒有得到有效的落實。 3.醫療保險費用的征集有困難。社會統籌賬戶的特點是個人的醫療費用支出同個人的繳費聯系不緊，再加上國有企業效益低下、人口老齡化日趨嚴重，許多企業無錢可繳、有錢不繳和緩繳，造成醫療費用征集不足。同時這種病人看病、醫生開藥、國家和企業付賬三不聯系的機制，又造成醫療費用浪費和部分職工得不到基本醫療保障的問題同時并存。 4.除“大病”以外的醫療費用由企業自行解決，這樣造成企業苦樂不均、甚至完全變成自費醫療，這樣不利于公平競爭、深化改革和為職工提供可靠的醫療保險。 5.管理機制不健全。現在的醫療保險政出多門、醫療基金增值緩慢、對定點醫療機構和藥店管理不嚴、部分老職工和退休職工的醫療費用沒有著落等問題仍然存在。 (三)失業保險制度存在的問題我國的失業保險制度是在改革開放以后建立起來的，目前還是不成熟、不完善的。存在的問題主要表現在兩方面： 1.失業保險資金單一，缺乏有效的管理監督機制。國外失業保險金的來源多數為政府、企業、個人三方共同承擔，而我國失業保險金的來源為企業和個人共繳，而且繳納的比例較低，現行的失業保險金，按企業工資總額的3%繳納，企業繳納2%，個人繳納1%，但按工資總額3%提取的失業保險金只能承擔不到2%的城鎮失業率，但目前的城鎮失業率為 9%。另外，對失業保險金的管理又缺乏有效的監督機制。 2.失業保險金支出結構不合理，保險標準確定比較混亂。失業保險在本質上是不同于社會救濟的，它主要是對參保人員在失業期間的基本生活、促進再就業支付的費用。由于失業保險是由勞動者個人和企業、單位按規定繳納保險費用，從而獲得享受失業保險的權利。所以，不能把失業保險當作失業救濟來使用。但在實際上，我國失業保險積聚的相當部分的支出是用于失業救濟。 三、建立健全我國社會保障制度的對策思考 (一)建立健全養老保險制度的對策 1.政府通過多種途徑償還應對老職工的養老金隱性債務。據世界銀行測算，我國中老年職工積累的養老金權益占年度GDP的比重只有40%多一點，較之于其他許多國家仍處于很低的水平。從動態過程看，因為老職工養老金并不需要一次支付，而是在相當長的年份內逐年償還，每年支付的數量并不是很大，所以不存在償還能力不足問題。包括：(1)結合對國有企業的公司化和股份制改造，將國有企業的部分股權劃歸專門的社會保障機構，用股權收益支付隱性負債；(2)將部分國有企業劃歸社會保障機構進行經營，以其經營收入償債；(3)將一部分國有資產(例如一些中小企業、部分國有房地產等)進行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債。 2.完善現行社會養老保險制度的管理體制。改革現行社會養老保險制度的管理體制，必須真正實現行政管理機構與基金投資營運機構，執行機構與監督機構的分設。在保持必要的政府監管的前提下，可以考慮將投資機構交給市場，例如，像智利那樣培育一個養老金基金的托管人市場，成立多家形成競爭態勢的基金管理公司，通過建立在規范的信息披露機制之上的市場競爭降低管理成本與管理風險。 3.選擇多種投資方式，確保社會養老基金的保值增值。養老保險基金如不能有效投資運營，便難以保值增值，難以滿足不斷增長的養老保險支付需求。為確保社會養老基金的保值增值，可選擇以下幾種投資工具：(1)銀行存款是當前的主要投資工具，但其比例應該逐漸降低，可保持在不超過 20%的水平。 

(2)國債是養老基金較好的投資選擇。從國債二級市場中尋找獲利和以更低成本變現的機會。另外，養老基金可以中央養老基金為主，爭取獲得國債一級承銷資格，從而減少國債持有成本，增加收益。(3)有選擇地投資于證券投資基金。可以從兩方面向證券投資基金投資，一是新基金發行時，規定一定比例向養老基金發行；二是在二級市場上選擇業績良好的基金，在適當的時候購買基金份額。(4)可以有選擇地以一般投資人身份投資上市流通股。這是有較大風險的投資，要十分謹慎，投資比例不宜過高。(5)可以有選樣地投資于優良的企業債券或基本建設債券和金融債券。 4.改革養老金的計發辦法。按照現行計發辦法，繳費滿15年以上的，基礎養老金按當地職工上一年度平均工資的 20%計發，個人賬戶的養老金按賬戶儲存的1/120計發。這種辦法存在兩個問題：一是缺乏參保繳費的激勵約束機制。繳費15年以上的參保人員多繳不能多得。二是不符合退休人員的實際情況。目前我國退休人員退休后的平均余命在25午以上，而按現行計發辦法個人賬戶儲存額領取10年后就領完了。因此，這種不夠合理的辦法必須予以改變。按照新的基本養老金計發辦法，參保人員每多繳一年增發——個百分點，L不封頂，有利于形成“多工作、多繳費、多得養老金”的激勵約束機制，而且這樣也符合退休人員平均余命的實際情況。(二)建立健全醫療保險制度的對策1.擴大醫療保險的覆蓋范圍。要根據條件，逐步把城鎮所有用人單位，包括企業(國有企業、集體企業、外商投資企業、私營企業等)、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位及其職工、鄉鎮企業及其職工、城鎮個體經濟業主及其從業人員都吸收到基本醫療保險里來。 2.扶持商業醫療保險的發展，真正形成多層次的醫療保險體系。為了進一步推動商業醫療保險的發展，至少可以從兩方面考慮：一是劃分社會醫療保險和商業醫療保險的范圍，補充醫療保險應該交由商業醫療保險經營。二要進一步完善和落實扶持商業醫療保險發展的政策。就稅收方面而言，比如補充醫療保險費在一定額度內(工資總額的4%)予以稅前列支；對經營補充醫療保險的公司，保費收入減免營業稅；對個人繳納的醫療保險費部分不征收個人所得稅等。 3.加強醫療保障經費的征集和管理。可以通過建立相關的法律制度、財務制度、審計監察制度和激勵機制，保證經費的征集，防止不繳欠繳和拖繳、貪污挪用、周轉緩慢等現象的發生和蔓延。同時可以根據國家的有關規定，在確�；�金安全性的前提下適當進行投資，使基金得到不斷增值。 4.健全基本醫療保險基金的監督機制�？梢酝ㄟ^社會保險經辦機構負責醫療保險基金的籌集、管理和支付，并建立健全預決算制度、財務會計制度和內部審計制度。社會保險經辦機構的事業經費不得從基金中提取，由各級財政預算支付。各級勞動保險和財政部門，要加強對基本醫療保險基金的監督管理。審計部門要定期對社會保險經辦機構的基金收支情況和管理情況進行審計。統籌地區應設立由政府有關部門代表、用人單位代表、醫療機構代表、工會代表和有關專家監督組織，加強對基本醫療保險基金的社會監督。 5.加強醫療服務管理。要改革醫療機構，區分營利性和非營利性醫療機構，營利性醫療機構要引進競爭機制，明確基本醫療保險的服務范圍和標準，對基本醫療保險通過競爭、實行定點醫療機構定點藥店管理，建立醫藥分開核算，在適當降低醫藥費用水平的基礎上，合理提高醫療技術勞務價格。 (三)建立健全失業保險制度的對策 1.擴大失業保險金的籌集渠道，努力增加失業保險金的數量。具體辦法：一是統一全國的失業保險機構，實行垂直領導。二是對所有的城鎮從業人員，實行強制性的失業保險繳納的制度。三是在一定時期內征收失業保險特種稅。四是進一步嚴格國家稅收。現在偷漏稅的情況比較嚴重，有的地方實際收稅甚至達不到應收稅額的1/10。即便是降低稅率，只要嚴格征收措施，加大偷漏稅的成本，也能夠擴大財政收入，從而增加政府的轉移支付能力， 2.要逐步擴大失業保險范圍。根據《勞動法》的要求和失業保險制度改革的目標，失業保險范圍將覆蓋到中華人民共和國境內的城鎮企業、城鎮個體經濟組織、國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者。這樣就解決了非國有經濟從業人員有險無保的問題。同時，實行統一的繳費標準，繳納的失業保險費由全社會統籌使用。 3.加強監督機制�？梢越�立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表和其他合法團體代表組成的失業保險監督機構，由過去的一方代表增加為多方代表，重大問題由保險監督機構集體決定，報同級人民政府批準后實施。同時，加重法律責任。保證失業保險基金的足額收繳和有效使用，維護法律、法規的嚴肅性。 4.把促進就業與失業保險結合起來。建立失業保險制度，目的是為社會發展解決好穩定的問題。因此，失業保險部門一方面的工作是對失業人員的保險進行管理；另一方面的工作是促進失業人員的再就業，建立再就業的機制。這一機制的內容包括以下幾方面：(1)制定激勵再就業的給付條件，失業者必須在失業后登記求職才能具備領取失業救濟的前提條件，失業第二年的失業金要降低10個百分點，介紹職業無充足理由而拒絕兩次者停發失業金等。(2)建立一套促進就業的體系，為失業者創造再就業的條件。(3)對雇傭單位實行優惠政策，鼓勵其為失業者提供更多的就業崗位。 (四)建立健全農村社會保障制度社會保障制度不僅包括械市居民，還要包括農村居民。新中國成立以來，我國在農村逐步建立了社會救濟、社會福利、優撫安置等項制度，據勞動和社會保障部網站公布的近幾年農村養老保險有關統計資料，1998年，全國已有2123個縣(市)和65%的鄉，(鎮)開展了農村社會養老保險工作，參加社會養老保險的農村人口有8025萬人，全年農村社會養老保險基本收入31.4億元，支出5.4億元，當年結余26億元，期末滾存結余166；2億元。然而，從1999 年開始，農村社會養老保險的參加人數一直在減少，1999年為8000萬人，2000年末為 6172萬人，2002年底為5462萬人，到2003年只有5428萬人。這說明農村社會養老保險制度推行十年，收效并不理想，依然參保率低、覆蓋面窄，需要大力發展，其思路如下： 1.發展農村的社會救濟制度。發展農村的社會救濟制度的重點是建立農村居民最低生活保障制度，這不僅是改革與完善農村社會救濟制度的重大舉措，而且也是盡快建立農村社會保障制度的關鍵。目前絕大部分地區：在社會救濟中還是沿用“不規范、不統一、實施中具有很大隨意性”的傳統方法，沒有建立最低生活保障制度。 2.發展農村社會養老保險制度。中國的人口大多數在農村，隨著農村生產社會化程度的提高和整個經濟的市場化發展，以及農村的城鎮化水平提高和城鄉關系的進一步發展，在農村建立養老保險制度的迫切性也越來越突出。農村養老保險制度的建立，對于促進城鄉勞動力的流動，對于減輕農民對土地的依賴，實現土地規模經營都具有十分重要的意義。 3.發展農村合作醫療制度。農民的醫療保健問題直接影響到我國農村的經濟發展和社會穩定.據有關資料統計，截至2004年底，全國已有30個省、自治區、直轄市在310個縣、市開展了新型農村合作醫療試點，共有6899萬農民實際參加了新型合作醫療制度，全國共籌集資金30.21億元。這一數字只占全國農民的1/10不到，籌集的資金也十分有限。要使廣大農民基本上都看得起病，我們還有很長的路要走