國企去行政化探析

一、國企去行政化的必要性和必然性

二、國企行政化的危害

三、國企去行政化實施現(xiàn)狀

四、國企去行政化困難的原因

五、國企去行政化的對策

內(nèi) 容 摘 要

摘 要：國企作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，占有豐富的自然、社會和政治資源，國企和國企高管都享有特殊的待遇。國企完善公司治理結(jié)構(gòu)，董事會有權(quán)任免“掌門人”，是對市場屬性的一次回歸，改革方向正確，但要變?yōu)楝F(xiàn)實，還需要具備相應(yīng)條件。這一條件就是國企要去行政化。本文從歷史、現(xiàn)實角度分析國企去行政化困難的原因，并提出解決措施。

關(guān)鍵詞：國企，行政化，行政級別

國企去行政化探析

一、國企去行政化的必要性和必然性

十八屆三中全會出臺了一些列推進經(jīng)濟、政治、社會改革的措施，指出將更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明。對于最核心的經(jīng)濟建設(shè)上，強調(diào)經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

十一屆三中全會以來的改革，無論是經(jīng)濟改革還是政治改革，如果其意義僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域或政治領(lǐng)域，就都很難稱之為真改革。任何改革，只要是真的改革，盡管在形式上可能十分有限，但深層意義上一定意味著社會改革，即推動社會發(fā)生屬性上的向前的進步變化。

從社會改革角度說，一切改革都必須以確立自然人、法人獨立地位及其平權(quán)為前提，也即任何自然人、法人都獲得自覺、自為的地位，彼此人格的、法律的關(guān)系是平等的。上世紀(jì)80年代中期時，中國最為流行的詞之一是“法人”，這是中國社會極其深刻的一次變革，從此，人們知道了自然人、法人之間有著自己獨立的人格，在法律上是平等的，彼此發(fā)生契約關(guān)系時是甲方、乙方。因此，確立企業(yè)自主權(quán)盡管是經(jīng)濟改革，但也是政治改革，更是深刻的社會改革。

確立企業(yè)自主權(quán)改革并不完善，始終留著尾巴，這個尾巴就是依然保留下了行政級別，企業(yè)經(jīng)濟官員有著從科級一直高至部級的等級，從而彼此間的關(guān)系就保留了事實上的不平權(quán)。一方面，作為獨立法人的企業(yè)關(guān)系是平等的，必須按照經(jīng)濟契約關(guān)系進行活動，但另一方面，由于行政級別的差別，企業(yè)之間的關(guān)系在實際活動中很難獲取平等權(quán)利。似乎這僅僅局限于國有企業(yè)之間，但在一個社會體系當(dāng)中，只要有一部分是不平等的，就意味著整個社會的不平等，沒有行政級別的民營企業(yè)在與具有行政級別的國有企業(yè)往來時，必然很難獲得完整的平權(quán)資格和利益。

廢除國企官員行政級別也就是消除了這個尾巴，其意義非常深刻，不僅將使企業(yè)之間關(guān)系更趨平等，而且更從政治領(lǐng)域?qū)ζ髽I(yè)經(jīng)濟官員進行整體調(diào)整，進一步界分了行政官員與企業(yè)官員，從社會改革而言，則將更推動和深化國民的平權(quán)關(guān)系和意識。

國企完善公司治理結(jié)構(gòu)，董事會有權(quán)任免“掌門人”，是對市場屬性的一次回歸，改革方向正確，但要變?yōu)楝F(xiàn)實，還需要具備相應(yīng)條件。這一條件就是國企要去行政化。

二、國企行政化的危害

近年來，社會大眾和媒體都熱衷于國企高管高薪問題，并逐漸延伸成一種所謂的仇富心理。

事實上，國企高管們“一腳踏兩船”—說是政府官員，卻享受職業(yè)經(jīng)理人的天價薪酬；說是職業(yè)經(jīng)理人，卻不僅缺少市場化的選拔機制，更是統(tǒng)統(tǒng)享受體制內(nèi)的官員福利待遇。

國企高管存在太多的怪現(xiàn)象：理一下前些年的新聞可以發(fā)現(xiàn)，受行政指令的安排，國企高管甚至?xí)�頻頻調(diào)任同行競爭企業(yè)執(zhí)掌帥印。比如2007年，中國電信、中國移動、中國網(wǎng)通與中國聯(lián)通交叉“換帥”；2008年，中電投、國電集團等電力巨頭間也進行了人事調(diào)動；2011年，石油公司高層也進行了“互換”，中海油總公司原黨組書記、總經(jīng)理傅成玉調(diào)任中石化集團掌門人，中石油集團原副總經(jīng)理王宜林調(diào)任中海油接替傅成玉。顯然，競爭企業(yè)間的職務(wù)變化絕非市場邏輯所能夠接受，完全脫離了市場高管職務(wù)變化的范疇。而這也恰恰表明，國企高管從薪酬到職務(wù)都受到行政指令的巨大影響，根本無法通過“職業(yè)經(jīng)理人”的市場化標(biāo)準(zhǔn)予以業(yè)績考量。

以至于完全可以給中國國企高管的本質(zhì)打了個形象的比喻：做中國的官拿著美國華爾街企業(yè)家的薪水。這種現(xiàn)象的存在，就是企業(yè)自主權(quán)改革留著尾巴——國企行政級別。

國企的行政級別依據(jù)傳統(tǒng)的科、處、局等行政管理體系模式,企業(yè)管理層收入高低多寡依據(jù)行政級別而定,報酬設(shè)計的呆滯性使其應(yīng)付工作,從而喪失了企業(yè)家創(chuàng)新冒險的職業(yè)使命。國有企業(yè)歷史上被賦予了一定的行政級別,作為政府組織的一個獨立單位,是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物,是國家直接控制經(jīng)濟體系的一種制度安排。國企行政級別制的確立有其歷史必然性和合理性,但在我國市場經(jīng)濟體制逐漸完善的今天, 越來越挑戰(zhàn)中國的經(jīng)濟建設(shè)和社會改革，局限性和危害性也日益凸顯：

（一）行政級別制嚴(yán)重降低了國企領(lǐng)導(dǎo)人的生產(chǎn)性努力,強化了分配性努力。由于國企經(jīng)營者具有行政級別的國家干部身份,行政性晉升是國企經(jīng)營者的主要動力機制,而掌控行政性晉升資源的黨委和政府主管部門是國企經(jīng)營者激勵提供的主體。因此,國企經(jīng)營管理層在“市場博弈”和“討好上級”的收入與風(fēng)險比較上,更傾向于“討好上級”方面的努力,從而導(dǎo)致國企經(jīng)營投資和管理方面的非市場性選擇,企業(yè)效率低下往往呈現(xiàn)制度剛性。

（二）行政級別制強化了國企經(jīng)營管理層的職務(wù)消費。行政級別制成為國企物質(zhì)激勵不足的有效補償,這種補償在激勵國企管理層努力工作的同時,又為其權(quán)力尋租提供體制性保障。

（三）行政級別制使企業(yè)家喪失了創(chuàng)新冒險的職業(yè)使命。依據(jù)傳統(tǒng)的科、處、局等行政管理體系模式,企業(yè)管理層收入高低多寡依據(jù)行政級別而定,報酬設(shè)計的呆滯性使其應(yīng)付工作,從而喪失了企業(yè)家創(chuàng)新冒險的職業(yè)使命。

（四）行政級別制使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)著眼行政級別升遷，自然不自然的將企業(yè)作為墊腳石，而忽略了企業(yè)本身的長期發(fā)展規(guī)劃。換一屆領(lǐng)導(dǎo)，傷一次元氣，國企換屆受法律約束少，民主度、透明度、公平度不夠，從而容易導(dǎo)致企業(yè)元氣大傷，人才流失。

三、國企去行政化實施現(xiàn)狀

新中國建立后的很長一段時期內(nèi)，國企沒有獨立的經(jīng)營權(quán)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，如今的國企基本成為獨立的法人和 市場競爭主體，從此角度看，也算是一種進步，但是國企依然具有濃厚的行政色彩，國企享有特殊的待遇，占有豐富的自然、社會和政治資源，其高管依然具有相應(yīng)的行政級別國企的行政化色彩與社會主義市場經(jīng)濟制度逐步完善的要求和趨勢顯然是背道而馳的。行政化的國企往往根據(jù)上級的要求、指示或精神來辦事；而民企和外企則按市場規(guī)律辦事，在充分競爭的市場環(huán)境中，國企往往無法與民企和外企競爭，所以行政化不利于國企提高競爭力和持續(xù)發(fā)展。

在計劃經(jīng)濟時代，企業(yè)屬于國家所有，領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，這種制度嚴(yán)重阻礙了市場激勵和企業(yè)家才能的發(fā)揮。我國最早提出國企取消行政級別早在十幾年前。1999年9月22日第十五屆四中全會通過的《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》就有：“深化國有企業(yè)人事制度改革”，“對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別”。2000年1月北京市經(jīng)委表示將對企業(yè)重新劃分等級，取消國企的行政級別，經(jīng)理和董事會人員采用聘用制。同年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)經(jīng)貿(mào)委通知，要求“政府與企業(yè)要由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系，取消企業(yè)行政級別�！�2000—2001年的國企改革浪潮下，中央力主“廢除國企官員行政級別”，態(tài)度不可謂不鮮明；通知接連下發(fā)，力度不可謂不大。但是“只聞樓梯響，未見人下來”。

　　第二次密集提出“廢除國企行政級別”是在2008—2009年。這次討論的背景是金融危機爆發(fā)和大型國企整體上市。無論實質(zhì)和名義，國企領(lǐng)導(dǎo)兼任公務(wù)員顯然不利于上市（尤其海外上市）。2008年9月，上海市委市府下發(fā)意見，要求取消國企領(lǐng)導(dǎo)行政級別，不再保留公務(wù)員身份。第二年廣州和國家工信部都通過類似文件。有意思的是，工信部通知也提及加快電力、電信、石油等壟斷行業(yè)改革，鼓勵民間資本進入，與我們今天讀到的通知頗有類似。

十幾年中，關(guān)于國企領(lǐng)導(dǎo)廢除行政化級別的話題斷斷續(xù)續(xù)，從沒有間斷。十幾年了，國企改革幾乎原地踏步，僅是一個國企領(lǐng)導(dǎo)的虛名，也空吶喊了十幾年。

看看近來“國企領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)實：截止目前，國資委管理的央企有53家為副部級；歸屬于國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的正部級企業(yè)有中投公司和鐵路總公司。還有一部分不隸屬于國資委而隸屬于其它部門的副部級央企，例如四大國有銀行和中國郵政集團等。更體現(xiàn)央企地位的是其領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)的政治待遇。例如部分軍工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、原中石油的蔣潔敏，他們是黨的中央委員；其它一些央企老總為中央候補委員或中紀(jì)委委員。隨著央企和政壇聯(lián)系愈發(fā)緊密，干部在政企之間流動已成常態(tài)。例如從華能集團走出的李小鵬，從中海油走出的衛(wèi)留成�！度嗣袢請蟆泛Ｍ獍嬖�刊文稱，“央企高管高薪“金飯碗”，被當(dāng)成安排中央及省市年齡偏大、提拔無望官員的肥缺，成了攢養(yǎng)老錢、享享清福的待遇”，以至有“當(dāng)不了大部長送你個董事長”的說法。

四、國企去行政化困難的原因

(一)歷史原因。部分國有企業(yè)最初是通過“ 沒收官僚資本歸全民所有”、對民族資本主義工商業(yè)實行社會主義改造或政府出資等方式建立起來的。另外一部分國有企業(yè) 由政府部門轉(zhuǎn)變而來， 如中國電信、 中國移動， 原來是郵電部， 改為電信局， 后來組成中國電信、中國移動等 電信企業(yè)。國有企業(yè)按出資的政府級別以及其所屬政府主管部門分為央企和地方性國企，國有企業(yè)是政府社會和經(jīng)濟管理的一個重要組成部分，它主要任務(wù)是完成政府經(jīng)濟計劃的相關(guān)任務(wù)，是政府部門的延伸，各級政府主管部門派干部負(fù)責(zé)國有企業(yè)的經(jīng)營管理。因此，國企及其管理者都具有相應(yīng)的行政級別。由于國企的行政級別在市場競爭中意味著具有行政資源，對民企和外資具有比較優(yōu)勢，而去行政化可能意味著行政資源的喪失，因此，習(xí)慣了享受政府特殊庇護的國有企業(yè)對去行政化態(tài)度不積極。

(二 )政府相關(guān)部門缺乏去行政化的動力。各級政府主管部門擁有任命企業(yè)經(jīng)營管理者的權(quán)力，也就具有干預(yù)企業(yè)的權(quán)力�！皣�有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在考慮企業(yè)業(yè)績的同時，也要考慮上級領(lǐng)導(dǎo)人的喜好。在現(xiàn)實中，國企領(lǐng)導(dǎo)人花費在“討好上級”方面的努力，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于工作上的“努力”。更重要的是，在國企行政級別之下，由于“討好上級”比“努力工作”成本更小，成功概率更大”去行政化意味著相關(guān)政府管理部門權(quán)力的縮小或喪失，在目前國企依靠壟斷、占有優(yōu)勢資源、行政支持等方式而經(jīng)營管理的虧損不大，甚至能獲得暴利的情況下，對于相關(guān)政府管理部門來說，國企沒有成為包袱或累贅，因此，相關(guān)政府管理部門對國企去行政化的動力小。

(三)政府角色不清。企業(yè)是市場的主體，是市場經(jīng)濟活動的運動員；政府作為公共事務(wù)、社會經(jīng)濟活動的管理者，是市場經(jīng)濟活動的裁判。 對國企的行政化管理，政府直接扮演了運動員兼裁判員的雙重角色。在政府的保護下，國企很難建立或健全適應(yīng)市場化的企業(yè)運營管理制度，國企往往大而不強，效率低下，在公平的市場中，國企往往缺乏競爭力，容易被民企或外企擊敗。

 (四)國企高級管理層的既得利益。許多高級管理層都采用行政與職稱雙跨的薪資待遇模式，行政方面漲工資，一次不少，而職稱方面加薪，高管們一樣絲毫不差，去行政級別，就是要去掉這些高管們手中的雙重特權(quán)，其遇到抵抗是必然的。國企高管的行政級別意味著他們在養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、用車、通訊等方面可享受國家相應(yīng)級別干部的待遇。去行政化之后，相應(yīng)的養(yǎng)老等干部待遇都將失去，這對于高管們的個人利益來說是很大的損失。另外由于是國家干部，高管們在國企任職，在經(jīng)營方面不用非常努力，國企高管本人的升遷、薪酬與國企的盈虧關(guān)系不大，即使企業(yè)虧損，也可調(diào)到政府部門或其他國企任職。對于高管本人來說，經(jīng)營國企無疑是一份好差事，如果去行政化，好差事可能就變成了苦差事。由于國企高管是國企行政化的既得利益者，去行政化自然會遇到來自國企高管的阻力。

(五)國企高管任命方式未變。當(dāng)下取消國企高管的行政級別，但國家相關(guān)部門任命國企高管的方式依然沒有任何改變。以廣州為例，《 關(guān)于進一步深化廣州市國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的若干意見》中明確規(guī)定， “董事長、黨委書記由市國資委黨委根據(jù)干部管理程序和規(guī)定提出人選，報市委組織部，再由市委組織部會同市國資委黨委考察，征求分管副市長意見后，報市委審定。其中，董事長由市政府任免。副董事長、黨委副書記一般由市管企業(yè)董事會、黨委根據(jù)干部管理程序和規(guī)定提出人選，市管企業(yè)黨委報市國資委黨委，市國資委黨委會同市委組織部考察，征求市委組織部意見后，市國資委黨委審定。任免后報市委組織部備案。”國企的董事長等重要職務(wù)依然由政府直接任免，國企的管理依然難以真正地做到政企分開，這意味著去行政化僅流于形式，沒有實質(zhì)性的改變。

五、國企去行政化的對策

(一)加快政府職能轉(zhuǎn)變。政府要改變既是裁判員又是運動員的角色，就要加快政府職能轉(zhuǎn)變。因此，要處理好五個關(guān)系：經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系、管理與服務(wù)的關(guān)系、改革體制與創(chuàng)新機制的關(guān)系、政府職能與其他社會主體職能之間的關(guān)系、職能改革與依法行政的關(guān)系。政府主要職能要轉(zhuǎn)變到市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，并且把公共服務(wù)和社會管理放在更加重要的位置。政府要順應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)律，按照“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)管理制度來管理國有企業(yè)，切實做到市場管的歸市場，政府管的歸政府，真正構(gòu)建一個“小政府大社會”的服務(wù)型政府 。 

(二)取消國企及其高管的行政級別。國企去行政化的直接手段是取消國企及其高管的行政級別。考慮到去行政化遇到來自于高管的阻力，需要加強高管的世界觀、人生觀、大局觀和權(quán)力觀的教育：探索一條不因取消行政級別而降低高管合理薪酬待遇的途徑：而且可嘗試設(shè)立較短的過渡期來逐步推進去行政化。

(三)強化國企高管的市場化、專業(yè)化導(dǎo)向。國企高管由政府直接任命，難免出現(xiàn)高管管理不專業(yè)、不科學(xué)、短期行為、腐敗現(xiàn)象，這對于國企的長遠(yuǎn)發(fā)展是不利的。中國人民大學(xué)人力資源研究所所長吳春波曾對《 中國企業(yè)報》記者表示，“ 一些國企經(jīng)營管理者不夠職業(yè)，其職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)能力、職業(yè)態(tài)度很低。他們還因《 勞動合同法》 而手握無固定期限勞動合同，他們的待遇是與壟斷性的企業(yè)效益掛鉤。政府任命的職業(yè)經(jīng)理人，是按照政府官員的標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照市場的競爭需求來進行的�！币虼�，國企應(yīng)積極嘗試通過市場競爭的方式公開、公平選聘高管人員、引進職業(yè)經(jīng)理人。政府應(yīng)加緊完善國企職業(yè)經(jīng)理人制度，建立科學(xué)的國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人市場選拔機制、評價機制和市場監(jiān)督機制。這樣才能形成政府宏觀調(diào)控、市場主體自主競爭的一個成熟、高效的職業(yè)經(jīng)理人市場。

(四)推進國有企業(yè)股份制改革。推進國有企業(yè)股份制改革，實現(xiàn)國有企業(yè)股份多元化，允許社會資本更大比例持有國有企業(yè)包括壟斷國企的股份。國有資本不再控股國有企業(yè)，逐步推進國有企業(yè)上市，還要進一步打破壟斷。國有企業(yè)股份多元化，國家不再控股，這將為去行政化提供充分的依據(jù)。

（五）探索國企經(jīng)營者激勵制度創(chuàng)新。從可操作的政策層面構(gòu)建企業(yè)人力資本產(chǎn)權(quán)制度。國有企業(yè)經(jīng)濟學(xué)意義上的所有者,是全體社會成員所有。全體社會成員作為委托人通過人民代表大會制度,經(jīng)曲折的層層委托代理,將企業(yè)交給國有資產(chǎn)管理者經(jīng)營管理。政府和企業(yè)如果沒有一個直接的投資利益主體的集合概念,由此會產(chǎn)生資產(chǎn)運營過程中的所謂“所有者缺位”的狀況。這個問題得不到解決,建立什么樣的國有資產(chǎn)管理體制、建立什么樣的“法人治理結(jié)構(gòu)”都只能是高耗低效。人力資本產(chǎn)權(quán)的殘缺必然引致其資產(chǎn)的貶值、轉(zhuǎn)移或化為烏有,造成國有資產(chǎn)的流失。

（六）改制與激勵相結(jié)合,治理機制與報酬機制相結(jié)合。在現(xiàn)行企業(yè)制度安排中,要堅持人力資本所有者的責(zé)權(quán)利相結(jié)合,經(jīng)營型人力資本的短期薪酬利益與長期股權(quán)利益相結(jié)合的原則,并以公平、競爭、激勵和合法的制度作保證。人力資本產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計涉及創(chuàng)新行政管理體制、深化經(jīng)濟體制改革、推進社會管理體制改革、推進民主法制建設(shè),各個方面必須系統(tǒng)設(shè)計、綜合配套、分步實施、協(xié)調(diào)推進。

（七）以股權(quán)、期權(quán)等多元的激勵性報酬制度,消除經(jīng)營者浪費性職務(wù)消費的隱形收入。以人力資本產(chǎn)權(quán)的法律制度,保證其管理權(quán)和決策權(quán)的落實,實現(xiàn)人力資本所有者的一切權(quán)能和權(quán)益,并按照股權(quán)平等的原則參與公司經(jīng)營管理和利潤分享,增強其成就感和歸屬感。

 國企改革是一項復(fù)雜工程，國企去行政化一直困難重重，國企非行政級別的制度安排目標(biāo)模式應(yīng)是以人為本。國企改革應(yīng)以充分調(diào)動企業(yè)人力資本所有者的積極性、創(chuàng)造性和促進企業(yè)經(jīng)濟效益的增長為目標(biāo)選擇。

參 考 文 獻

蘇京,國企薪酬的是與非,企業(yè)管理,2006;

顧則徐,廢除國企官員行政級別的改革意義,南方周末,2013