中國公共政策評估的現(xiàn)狀與發(fā)展

公共政策評估的意義

（一） 公共政策評估是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑

（二） 公共政策評估是決定政策去向的重要依據(jù)

（三） 公共政策評估是合理配置資源的有效有段

（四） 公共政策評估是公共決策科學(xué)化、民主化的必由之路

中國公共政策評估的現(xiàn)狀分析

（一） 評估者缺乏對政策評估的科學(xué)認(rèn)識和認(rèn)真態(tài)度

（二） 政策評估標(biāo)準(zhǔn)的不確定性

（三） 缺乏獨立的政策評估組織

（四） 評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評估

（五） 資料和評估經(jīng)費的欠缺

（六） 公眾未能廣泛參與政策評估

發(fā)展中國公共政策評估的幾點思考

（一） 提高對政策評估工作重要性的認(rèn)識

（二） 建立獨立、專業(yè)的政策評估組織

（三） 完善政策評估制度保障

（四） 明確政策目標(biāo)，精選評估對象

（五） 完善政策評估信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息的公開透明

（六） 運用科學(xué)的政策評估方法，制定科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi) 容 摘 要

公共政策評估在公共政策系統(tǒng)中發(fā)揮著很重要的作用，科學(xué)的政策評估對于改進政策制定系統(tǒng)，克服政策運行中的弊端和障礙，增強政策的活力和效益，提高政策水平具有深遠意義。在中國，由于公共政策評估發(fā)展的歷史短暫，公共政策評估尚處于起步階段，還存在一定的不規(guī)范、不完善，并且受到較多人為因素的影響，存在一些問題與困難。

中國公共政策評估的現(xiàn)狀與發(fā)展

公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，其目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定決策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)。政策評估對于改進政策制定系統(tǒng)，客服政策運行中的弊端和障礙，增強政策的活力和效益，提高政策水平具有重要作用，意義深遠。

一、公共政策評估的意義

（一） 公共政策評估是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑

一項公共政策頒布實行后，其運行效果如何，很難一目了然地得出結(jié)論。從而必須利用一切可行的技術(shù)和手段收集政策效果信息，并在此基礎(chǔ)上加以分析和科學(xué)的闡釋，以明確了解公共政策在運行過程中的優(yōu)點和缺陷，從而幫助進一步制定更有利于既定目標(biāo)實現(xiàn)的公共政策。

（二） 公共政策評估是決定政策去向的重要依據(jù)

公共政策是一個多層次多方面的連續(xù)的動態(tài)過程，在實際運作過程中，有些方面符合客觀情況，運作順利，效果顯著，則可繼續(xù)執(zhí)行；有些方面則與實際情況不符，繼續(xù)執(zhí)行前必須加以調(diào)整；有些則因環(huán)境變化已不適應(yīng)，需要終止。究竟應(yīng)怎么選擇，不應(yīng)憑借主觀判斷，而只能根據(jù)對政策效果的客觀評估，加以裁定，使實行的政策始終與實際情況相吻合，切實解決公共發(fā)展中遇到的實際問題。也只有認(rèn)真研究，客觀評價公共政策的效果，才能大大消除墨守成規(guī)等現(xiàn)象。

（三） 公共政策評估是合理配置資源的有效有段

每一項政策的實施都必須有所投入和產(chǎn)出，但效率高低卻各有不同。公共政策評估可以借助大量的投入產(chǎn)出信息，檢測一向政策的實際效益和效率。同事，根據(jù)不同的政策效益和效率，合理配置政策資源，一方面可以使公共政策制定者站在整體利益的高度，使有限的資源發(fā)揮出最大的效益；另一方面也可以防止政策執(zhí)行人員由于局部利益的考慮采取不適當(dāng)?shù)耐度搿：侠碣Y源配置的基礎(chǔ)就是公共政策評估，只有通過公共政策評估，才能確認(rèn)每項政策的價值和效益，并決定投入資源的順序和比例，以尋求最佳的整體效果，有效推動各項工作的開展。

（四） 公共政策評估是公共決策科學(xué)化、民主化的必由之路

 由于現(xiàn)代社會信息的急劇膨脹，加上公共政策制定組織活動日益復(fù)雜化，迫切需要傳統(tǒng)的經(jīng)驗型政策決策向科學(xué)化決策轉(zhuǎn)變。公共政策評估正是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的必由之路。通過公共政策評估，不僅可以有效地判斷沒想政策的價值、效益和效率，決定投入政策的資源順序和比例，了解政策存在的問題，改進政策，也可大大提高政策的效益。此外，公共政策評估也有助于政策的民主化，還可以集中和綜合各方態(tài)度，從而使政策過程走上民主化道路，公共政策評估不僅是邁向科學(xué)決策的重要一環(huán)，也是提高政策效益，實現(xiàn)政策優(yōu)化的關(guān)鍵。

二、中國公共政策評估現(xiàn)狀分析

（一） 評估者缺乏對政策評估的科學(xué)認(rèn)識和認(rèn)真態(tài)度

政策評估是一項繁瑣的工作，由于目前我國還沒有形成科學(xué)的政策評估機制，而且人們在思想上對政策評估的意義認(rèn)識不足等原因，使得評估工作主觀隨意性的因素較大，決策主體往往視政策評估為可有可無的工作，能不評估的盡量不評估，對迫于需要進行評估的，往往又缺乏科學(xué)的態(tài)度和方法，甚至于經(jīng)常夾雜著種種不良的動機，有意識地夸大或縮小、掩蓋或曲解評估中的某些事實，以求實現(xiàn)某種利益性的目的。這樣不僅不利于認(rèn)識政策的優(yōu)劣和成效，補充、修正和完善后續(xù)政策，而且會造成政策資源的大量浪費。

同時公共政策評估產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代，在世界范圍內(nèi)的研究還不十分普遍，而在我國，更是從20世紀(jì)80年代才起步。因此還遠遠沒有建立起系統(tǒng)、完備、適宜的理論指導(dǎo)，導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國為數(shù)不多的政策評估在實踐中具有很大的盲目性。因此對公共政策的優(yōu)劣得失僅僅停留于一般的理論分析，評估形式也與真正科學(xué)意義上的政策評估有相當(dāng)距離。而缺乏科學(xué)的態(tài)度和方法，也使得政策評估的科學(xué)性和權(quán)威性存在一定的質(zhì)疑。

（二） 政策評估標(biāo)準(zhǔn)的不確定性

政策評估的一項重要任務(wù)就是衡量政策是否達到預(yù)定目標(biāo)，這要求政策本身具有明確的、可測定的目標(biāo)。但政策問題的復(fù)雜性以及政策制定者的一些主觀因素，使政策目標(biāo)難免出現(xiàn)分散和不確定的情況：一來許多政策目標(biāo)不可量化，二來多數(shù)政策都具有多重目標(biāo)，有些目標(biāo)之間還存在著矛盾。同時，在政策的執(zhí)行過程中，政策目標(biāo)還可能發(fā)生變更而被修正。有時，政策制定者和執(zhí)行者還有意用模糊的不太確定的方式來表達和說明政策目標(biāo)，以此增加某種應(yīng)變的能力。所有這些情況，都給衡量和評價政策目標(biāo)的完成程度，造成很大的困難。

目前從事官方評估工作的人員絕大部分都非“內(nèi)行人”，因此，他們在進行政策評估時不可避免地傾向于用價值判斷代替事實規(guī)范分析。這樣的政策評估與我國現(xiàn)實政治生活和傳統(tǒng)文化十分重視意識形態(tài)和道德建設(shè)的純潔性密不可分。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，隨著信息網(wǎng)絡(luò)化和全球經(jīng)濟化的不斷加快，人們的思想觀念將不可避免地發(fā)生深刻變化。意識形態(tài)觀念較之過去有所淡化，道德是非標(biāo)準(zhǔn)也會發(fā)生一定轉(zhuǎn)變，更為突出的是人們比歷史上任何時候都更強調(diào)自身的經(jīng)濟利益。

（三） 缺乏獨立的政策評估組織

政策評估組織一般包括官方政策評估組織和非官方評估組織。當(dāng)前，我國的政策評估工作主要由政策決策部門承擔(dān)，其實只是一種政策執(zhí)行情況檢查。由決策部門進行政策評估存在很多缺陷：一來容易將關(guān)注重心集中在政策執(zhí)行問題二忽視政策方案本身；二來由于缺乏政策評估的專業(yè)知識和技能，很難進行科學(xué)分析；并且作為政策決策部門，是不愿意承認(rèn)政策失敗的，自然難以公正地評價政策效果。

（四） 評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評估

公共政策一般是用來解決某種社會問題，但政策措施實施之后，受其影響的不僅僅是該社會問題以及該問題相關(guān)的公眾，起影響范圍可能要廣泛得多。公共政策的影響往往涉及到社會生活的許多方面，既有預(yù)期影響，也有非預(yù)期影響；既有短期影響，也有長期影響；既有正面影響，也有負面影響。因此，對政策影響的評估也尤為重要。

（五） 資料和評估經(jīng)費的欠缺

資料和信息是進行政策評估的基礎(chǔ)，而獲取真實而全面的第一手資料和各種數(shù)據(jù)，是進行政策評估的前提。如果沒有足夠的統(tǒng)計資料和其他方面的信息，政策評估就成了無本之木。我國目前對公共政策的信息管理還不夠重視，政策信息管理體制和機制還不夠健全，對政策信息管理不夠規(guī)范，資料不完整，統(tǒng)計數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，使得公共政策評估者難以用精確的信息分析政策的運行過程及其結(jié)果。同時，政策評估是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的工作，需要投入相當(dāng)?shù)呢斄�、物力和人力，我國還沒有建立專門的政策評估信息系統(tǒng)來負責(zé)政策信息的收集、整理工作。評估工作及其價值尚未引起人們的足夠重視和認(rèn)同，因此，評估資料欠缺和評估經(jīng)費不足始終是困擾政策評估的兩大難題。

（六） 公眾未能廣泛參與政策評估

公共政策效果如何，最終體現(xiàn)在公共政策目標(biāo)群體的相關(guān)利益的增進，因此，目標(biāo)群體對公共政策的效果最具發(fā)言權(quán)。然而，在實際的政策過程中，從政策制定、到政策執(zhí)行再到政策評估，目標(biāo)群體往往是最沒有發(fā)言權(quán)的。

現(xiàn)階段我國的公共政策評估主體以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與，使得大多數(shù)政府在公共政策評估實踐過程中，只是根據(jù)總體安排或以部門為單位，火以系統(tǒng)為一體，通過自下而上的總結(jié)報告等形式對本部門或本系統(tǒng)工作進行匯總，在此基礎(chǔ)上，由行政機關(guān)對公共政策作出評估和評價，致使在公共政策評估過程中，只重視自身評價，忽視作為政策行為相對人的社會組織和社會公眾的評價，導(dǎo)致進行意愿表達以及利益訴求的公共政策評估主體單一化。公眾未能廣泛參與到政策評估，也使得政策的制定和執(zhí)行面臨很大的失敗風(fēng)險。

三、推進發(fā)展我國公共政策評估的思考

（一） 提高對政策評估工作重要性的認(rèn)識

政府部門要充分認(rèn)識到政策評估的意義。加強政策科學(xué)的研究和傳播，使人們認(rèn)識到政策評估對于政策過程而言不是無關(guān)痛癢、可有可無的環(huán)節(jié)，而是必不可少的一環(huán)。不僅有助于政府部門認(rèn)識政策的特點、優(yōu)劣和成效，監(jiān)督政策的執(zhí)行過程，補充和完善政策，而且有助于開發(fā)政策資源，增強政策效益，從而在思想上予以重視并采取相應(yīng)的行動。

端正政策評估的指導(dǎo)思想，改變視評估為“評優(yōu)”的錯誤觀念，正視評估的“批判性”功能，本著發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、提高決策質(zhì)量的評估態(tài)度，堅持全面客觀、公平公正的指導(dǎo)態(tài)度開展評估工作，以求最大限度的發(fā)揮評估的建設(shè)性功能，實現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主化。同時，要認(rèn)識到評估工作的改進與發(fā)展是一個循序漸進的探索過程，推進我國政策評估的發(fā)展既不能裹足不前也不能魯莽激進。

（二） 建立獨立、專業(yè)的政策評估組織

缺乏專業(yè)獨立的政策評估組織和人員是當(dāng)前我國公共政策評估實踐停滯不前的一個主要原因。針對這一現(xiàn)狀，可以考慮從以下方面進行改進：

建立規(guī)范、健全的政策評估組織，獨自履行職責(zé)。目前我國黨政部門已存在不少的政策研究組織，必須強化這些機構(gòu)獨立履行職責(zé)，使其各司其職，各負其責(zé)；大力發(fā)展民間的政策評估組織，并使之逐漸成為政策評估的重點。民間的政策評估組織勸專門知識和社會關(guān)系廣泛兩大優(yōu)勢，更容易進行社會溝通，了解民意，因而可以獲得官方評估組織無法獲得的信息。民間評估人員地位中立，更能夠保持公正、客觀態(tài)度。除了專門性的政策研究機構(gòu)，報刊、雜志和電視等新聞傳媒也應(yīng)該非常積極地參與公共問題的發(fā)掘與公共政策的評估。

對于專業(yè)評估人員的隊伍建設(shè)，必須加強對政策人員和評估人員的教育、培訓(xùn)，使其掌握政策評估的科學(xué)理論和相關(guān)技術(shù)方法，盡快從外行轉(zhuǎn)到內(nèi)行；必須采取有效措施，鼓勵和吸引政策分析專業(yè)人士到政策評估組織任職工作；加強官方政策評估人員與非官方政策皮該股人員的交流和合作，最大限度地實現(xiàn)信息共享，使理論評估與決策現(xiàn)實有機統(tǒng)一。

（三） 完善政策評估制度保障

制度是政策評估的保障。為實現(xiàn)我國政策評估的制度化，應(yīng)朝以下方面進行努力：

首先，實現(xiàn)政策評估工作的程序化。通過制度規(guī)定除象征性或符號性的公共政策外， 各項政策在可能的情況下都應(yīng)進行程度不同的評估。評估者應(yīng)本著實事求是的精神，力求評估系統(tǒng)、全面、公正。評估結(jié)束后應(yīng)及時撰寫評估報告，并將評估結(jié)論公布于眾。

其次，要建立評估基金。政策評估是一次龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 需要大量的人力長期深入到實踐中去收集各方面的信息，需要耗費巨額資金。因此，必須建立政策評估基金，以免政策評估成為“空中樓閣”。

最后，要重視評估結(jié)論，消化、吸收評估成果。任何一項公共政策都必然涉及到社會資源的分配，為防止決策者隨意決策，執(zhí)行者濫用職權(quán)，必須通過制度將評估結(jié)論與有關(guān)人員的獎懲直接聯(lián)系起來，真正實現(xiàn)政策過程的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，使政策評估在我國發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四） 明確政策目標(biāo)，精選評估對象

任何政策的提出都是旨在解決、改善某一存在的問題和現(xiàn)象，因此評估者在進行政策評估之前必須了解該政策制定的初衷是為了解決什么問題，它的預(yù)期目標(biāo)又是什么，否則政策評估將失去“參照物”，評估者將無所適從，評估的結(jié)論更談不上有效性。因此，任何一項政策都要盡可能的明確目標(biāo)。

同時，還要精選評估對象。理論上說任何一項政策都應(yīng)得到評估，但由于現(xiàn)實中存在人力、物力、財力的有限性，以及政策本身的因素，不是每一項政策都可以得到評估。因此評估者必須審慎、精選評估對象。

（五） 完善政策評估信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息的公開透明

公共政策評估的過程就是一種信息處理過程。把公共政策制定、執(zhí)行等各方面的情況作出全面、科學(xué)的描述并公布于眾，無疑有助于公眾了解并科學(xué)地評價公共政策。為消除公共政策評估過程中的信息不對稱，一方面需要建立一個完善的信息系統(tǒng)進行及時的信息收集、分析，以滿足公共政策評估的信息需求；另一方面，需要建立相應(yīng)的信息公開機制，除了國家法律規(guī)定應(yīng)該保密的信息之外，公共政策過程應(yīng)做到公開透明。另外，還要依法構(gòu)建相應(yīng)的問詢制度，作為社會組織和公眾有權(quán)依法問詢根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)不需要保密的所有信息，而被問詢的機構(gòu)和成員必須依法根據(jù)有關(guān)制度和程序作出回應(yīng)，并且也要對所公開的信息的真實性和完整性負責(zé)。

信息是決策的前提和基礎(chǔ)，也是評估的依據(jù)。沒有真實、詳盡的資料和信息，政策評估的客觀性、科學(xué)性將無從談起。因此應(yīng)該拓寬政策評估的信息渠道，建立起覆蓋全社會的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，最大限度地實現(xiàn)決策中心、評估組織和公眾之間的有效溝通，最大程度地比避免信息的截留、失真，以保證政策評估組織能夠獲得真實、詳盡的信息。同時，除了法律應(yīng)予保密的信息之外，其他一切有關(guān)公共政策制定的背景、執(zhí)行狀況、評估結(jié)論等情況應(yīng)通過公告、網(wǎng)絡(luò)等各種形式及時向社會傳播，增強政府行政過程的透明度，杜絕“黑箱”操作。對于政策評估組織來說，將有利于評估方法和評估結(jié)論的傳播，便于及時了解政策效果。對于公眾來說，可以借助各種信息渠道，發(fā)表自己對有關(guān)政策的意見和建議，以促進決策的民主化。

（六） 運用科學(xué)的政策評估方法，制定科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)

要選擇恰當(dāng)?shù)脑u估方法和技術(shù)，以提高評估結(jié)論的可信度。政策評估決不是一項輕而易舉的工作， 要求評估者應(yīng)熟練地掌握各種評估方法和技術(shù)。目前常見的評估方法有前后對比法、對象評定法、專家判斷法、自我評定法等；政策評估的技術(shù)主要有計劃評估技術(shù)、重要路徑法、成本利益分析、成本效能分析等等。這些方法的內(nèi)涵、使用的方法、演算的程式、成本利益折扣的原則均須精練。值得注意的是，應(yīng)該說每種方法與技術(shù)都有其優(yōu)缺點，都有其適用的范圍，使用單一方法評估可能會產(chǎn)生非常嚴(yán)重的誤導(dǎo)。各種不同方法之間也存在著互補性，因此，在實踐中評估者要能夠根據(jù)具體的情況，靈活的加以選擇和運用，必要時可以綜合運用各種方法和技術(shù)，以提高評估結(jié)論的可信度。

沒有標(biāo)準(zhǔn)將無法對一項政策進行正確客觀的評估。而且這些標(biāo)準(zhǔn)是所要分析問題的核心所在。在進行政策評估的實踐過程中，由于政策涉及面廣，參與人數(shù)眾多，政策過程中的變量因素很多，因此難以設(shè)定一個統(tǒng)一的、能被絕大多數(shù)學(xué)者共同認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。一般而言政策評估有如下標(biāo)準(zhǔn)：3E（效益、效率、公平）和3P（公共參與、可預(yù)測性、正當(dāng)?shù)脑V訟程序）標(biāo)準(zhǔn)。

參 考 文 獻

徐晨，《公共政策》，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)出版社，2008年

陳慶云，《公共政策分析》，北京大學(xué)出版社，2006年

張國慶，《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年

詹姆斯•安德森，《公共決策》，華夏出版社，1990年