淺析行政不作為

目 錄

一、行政不作為理論界定

二、產(chǎn)生行政不作為的原因分析

三、如何遏制行政不作為

內(nèi) 容 摘 要

依法行政是依法治國的核心，依法行政就是要求行政主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定正確行使職權(quán)，既反對濫用職權(quán)的亂作為，又反對不履行職責(zé)的不作為。近年來，隨著行政不作為引發(fā)的惡性事件的發(fā)生，行政不作為已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注。本文力求通過對現(xiàn)實司法實踐中行政不作為類型的研究，歸納其理論界定，并在分析其產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，探求遏制行政不作為途徑。以期為行政不作為理論的深入探討和行政制度的完善有提供一些有益的探索。

淺析行政不作為

摘要：依法行政是依法治國的核心，依法行政就是要求行政主體嚴(yán)格按照法律規(guī)定正確行使職權(quán)，既反對濫用職權(quán)的亂作為，又反對不履行職責(zé)的不作為。近年來，隨著行政不作為引發(fā)的惡性事件的發(fā)生，行政不作為已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注。本文力求通過對現(xiàn)實司法實踐中行政不作為類型的研究，歸納其理論界定，并在分析其產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，探求遏制行政不作為途徑。以期為行政不作為理論的深入探討和行政制度的完善有提供一些有益的探索。

關(guān)鍵詞: 行政不作為; 理論界定; 產(chǎn)生原因；遏制

黨的十五大提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”的治國方略。依法行政作為依法治國的核心，其直接關(guān)系著依法治國方略的實現(xiàn)。依法行政就是要求行政主體嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定和授權(quán)，依照法定的程序正確行使職權(quán)、履行職責(zé)，既反對濫用職權(quán)的亂作為，又反對不履行職責(zé)的不作為。近幾年來，隨著立法的逐步完善和人民群眾法律意識的提高,尤其是行政訴訟的深入開展,行政機關(guān)濫用職權(quán)亂作為的行為得到了一定程度的遏制，但是行政不作為以其危害的隱蔽性和潛在性，往往得不到及時有力的查處。然而隨著新聞媒體不斷曝光的安全事故頻發(fā)的私營礦山，觸目驚心的食品衛(wèi)生安全問題，屢禁不止的學(xué)校亂收費，致人死傷的環(huán)境污染等等惡性事件的發(fā)生，人們在要求嚴(yán)懲違法者的同時，把目光聚向了行政機關(guān)，與這些事件相關(guān)的行政部門確實依法履行了審批、監(jiān)督、檢查的管理職責(zé)了嗎？行政不作為已經(jīng)引起了社會各界的廣泛關(guān)注，這不得不使我們對行政不作為做一些深入的探究。

一、行政不作為理論界定

研究行政不作為我們首先必須要搞清楚什么是行政不作為？在我國法學(xué)界圍繞這一問題學(xué)者們根據(jù)自己研究行政法的內(nèi)容、角度、傾向不同，提出了不同的觀點，但至今沒有一個明確的界定。而按照人們通俗的理解，行政不作為就是行政機關(guān)不依法履行自己的職責(zé)的行為。這一說法有一定的道理，但并不完全正確。那么什么是行政不作為？要做出一個準(zhǔn)確的界定，我們還是先從其在現(xiàn)實司法實踐中的表現(xiàn)類型開始分析。

（一）行政不作為的表現(xiàn)類型

《中華人民共和國行政訴訟法》列舉了幾類：認(rèn)為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；認(rèn)為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；認(rèn)為行政機關(guān)不作為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的[1]。這顯然不完整，而在現(xiàn)實司法實踐中可以歸納為以下幾種類型：

1、對相對申請人的申請不予答復(fù)

這是指行政機關(guān)對申請人的申請事項，在規(guī)定的期限內(nèi)既不辦理，也不拒絕的行為。這一類型的行政不作為是基于行政相對人的申請而引發(fā)的，而且受理申請的機關(guān)對該申請的事項負(fù)有處理職責(zé)（行政機關(guān)沒有職責(zé)處理的不在此例）。但行政機關(guān)對申請人申請的事項無論是否符合法定條件，都采取不予答復(fù)的態(tài)度，既沒有不辦理的原因，也沒有辦理的結(jié)果。申請如“黃鶴一去不復(fù)返”。如：工商行政管理局對于工商戶提交的辦理營業(yè)執(zhí)照的申請，長期擱置不予答復(fù)；土地部門對申請人提交的土地使用權(quán)的申請，不做任何答復(fù)；衛(wèi)生部門對申請人提交的醫(yī)療事故鑒定申請不作答復(fù)等都構(gòu)成此類行政不作為。

2、拖延履行法定作為義務(wù)

這是指行政主體依法承諾在一定的期限辦理某項事務(wù)，但是從該事務(wù)受理辦理之日到超過法定期限，仍然沒有履行完畢。實際拖延了履行法定作為義務(wù)。這類行政不作為首先從起因上可以基于行政相對人的申請，也可以是基于行政機關(guān)的職責(zé)；其次必須有一定的履行期限，該期限可以是法律規(guī)定的，也可以是行政主體的承諾。如：公安110向市民承諾，在城區(qū)發(fā)生案件，接到報警后10分鐘內(nèi)趕到案發(fā)點。城區(qū)市民遇險報警后，110民警經(jīng)過20或者30分鐘后才到達(dá)的；行政復(fù)議機關(guān)在收到復(fù)議申請人的申請后，超過5日的申請審查期，未作出是否受理的決定的；行政相對人要求行政機關(guān)歸還暫扣財物，行政機關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未采取歸還的實際行動的。

3、行政主體不行使法定職權(quán)

就是行政主體不履行法律賦予的職權(quán)。我們知道行政主體的職權(quán)（權(quán)利）是法律、法規(guī)規(guī)定的，而且其職權(quán)（權(quán)利）也就是其職責(zé)、其義務(wù)。這與民事主體的權(quán)力、義務(wù)有著根本的差異。如公安機關(guān)維護社會治安，這是公安機關(guān)的職權(quán)，其可以對擾亂社會治安的人進(jìn)行處罰，同時對廣大人民群眾來說這是公安機關(guān)在履行維護社會治安的職責(zé)（義務(wù)）。因此行政主體的職權(quán)不能放棄，也不能擅自轉(zhuǎn)讓。這類行政不作為的特點就在于行政主體對于法律授予的職權(quán)，放棄、不履行，這必然使該職權(quán)保護的相對方的權(quán)益遭到損害。其相對方包括國家、組織、個人或者社會。如，城建監(jiān)管部門不履行職權(quán)或履行不力，致使一些居民擅自搭建違法建筑，影響了其他居民正常通行，破壞城市規(guī)劃；交警部門不行使法定職責(zé)，導(dǎo)致車輛亂停亂放，阻礙交通。

4、行政主體不履行行政合同中約定的作為義務(wù)

所謂行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，而與公民、法人和其他組織經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達(dá)成的協(xié)議[2]。行政主體對于行政合同所規(guī)定的義務(wù)非因情勢變更或公共利益之需要不得單方變更或解除合同，否則即構(gòu)成行政不作為。政府采購合同是最常見的行政合同，如果政府與某單位按照《政府采購法》的規(guī)定，通過公開、透明的招標(biāo)形式簽定了購買某貨物的合同，在合同規(guī)定的交貨期，交貨地點收取貨物或不按合同約定的方式、數(shù)額支付貨款，則構(gòu)成違約，也屬于行政不作為；再如公安機關(guān)與社區(qū)簽訂治安聯(lián)防責(zé)任書，約定對社區(qū)治安聯(lián)防人員進(jìn)行工作培訓(xùn)指導(dǎo)，若沒有行使該項約定，也構(gòu)成行政不作為。

上述四種類型是司法實踐中最為常見的，另外，還有兩種類型在現(xiàn)實的行政機關(guān)內(nèi)比較常見，本人認(rèn)為屬于行政不作為。

一類是拒不執(zhí)行上級行政部門的決定命令

行政組織上下級之間存在著相應(yīng)的隸屬關(guān)系，下級服從上級是行政組織管理的基本原則。正確、及時、有效地執(zhí)行上級機關(guān)的決定、命令是下級行政機關(guān)的職責(zé)，只有這樣才能保證政令暢通，才能保證國家法律、法規(guī)、方針、政策得以貫徹執(zhí)行。然而有些地方政府為了本地方的一己之私，對中央和上級行政部門的決定命令置若罔聞。致使一些違法事件中央三令五申，地方屢禁不止。如，礦難頻發(fā)的山西私營煤窯就是最典型的例子。

另一類是以發(fā)行政文件代替實際履行

下發(fā)文件是行政機關(guān)組織內(nèi)部實施行政管理，下達(dá)行政命令等最常見的一種形式。然而有的行政部門，卻把這種形式變成了主要的履職行為，對于該履行的職責(zé)不實際履行，發(fā)一紙紅頭文件，一堆官話、套話，既有“重視”，又有“要求”。但是文件“重視”的事項，提出的“要求”是否得到執(zhí)行，具體工作是否落到實處則不問，出了問題抬出文件來搪塞。如：今年年初《焦點訪談》報道的廣州東莞市黑診所問題，當(dāng)記者采訪一位當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生局的人員時，他拿出了紅頭文件，表示已經(jīng)在查處了，但事實上黑診所依然在明目張膽地營業(yè)。

（二）行政不作為的構(gòu)成要件

由上述對行政不作為表現(xiàn)類型的分析，我們不難看出，行政不作為由這樣幾個方面的要件構(gòu)成: 

1、行政不作為的主體必須是行政主體。行政不作為是對行政主體的不履行職權(quán)的否定性評價，因此行政不作為的主體只能是行政主體，其包括：行政機關(guān)，法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，行政機關(guān)委托授權(quán)的組織，公務(wù)員。

2、行政不作為侵害的客體是行政法律、法規(guī)所保護的利益。這些利益包括：行政相對人的合法權(quán)益、國家利益和社會公共利益。

3、作為義務(wù)是構(gòu)成行政不作為的前提。作為義務(wù)就是指行政主體對某一事項負(fù)有履行的職責(zé)或者說屬于其職責(zé)范圍之內(nèi)必須履行的義務(wù)。由于行政主體沒有履行該作為義務(wù)即構(gòu)成行政不作為。如果行政主體對該事項不具有作為義務(wù)，則其不作為就不屬于行政不作為。

4、有作為的可能性是構(gòu)成行政不作為的客觀要件。就是行政主體具備有履行行政行為的條件，而不履行。如果不具備履行的條件而不履行就不構(gòu)成行政不作為。因此，判斷是否構(gòu)成行政不作為要考慮客觀上是否有作為的可能性。

5、不作為是構(gòu)成行政不作為的主觀要件。所謂不作為就是沒有履行或者沒有在規(guī)定的期限內(nèi)履行。應(yīng)該說行政不作為主要還是行政主體的主觀因素造成的不作為。這種不作為有兩方面：一是故意不作為，即明知自己負(fù)有某種行政作為義務(wù)，而故意以消極不為的態(tài)度對待。二是過失不作為，即應(yīng)該認(rèn)識到自己負(fù)有某種行政作為義務(wù)而沒有認(rèn)識到，或由于工作中的失誤導(dǎo)致實際上對作為義務(wù)的消極違反。

判斷行政主體的行為是否構(gòu)成行政不作為，本人認(rèn)為應(yīng)該從以上五個方面的要件來考慮，缺少任何一個方面都不構(gòu)成行政不作為。

（三）行政不作為的概念及特征

基于上述分析，本人認(rèn)為所謂行政不作為就是指行政主體在其職責(zé)權(quán)限內(nèi)，依據(jù)相對人的申請或其法定職責(zé)，在法定或者合理的期限內(nèi)，在可能作為的情況下，負(fù)有作為的法定義務(wù)，而不實際作為的行政行為。

其特征表現(xiàn)在： 

1、履行職責(zé)消極性。行政不作為的消極性表現(xiàn)在行政主體對于法律、法規(guī)授予的行政職權(quán)的放棄，不履行或拖延履行所承擔(dān)的行政義務(wù)。

 2、行政行為的違法性。違法性是行政不作為的本質(zhì)特征。行政主體的行政職權(quán)來源于法律的授權(quán)，行政主體必須依照法律規(guī)定行使權(quán)利，履行義務(wù)。行政主體不行使權(quán)利，不履行義務(wù)，其行為必然違法。因為不可能存在合法的行政不作為，合法的行政行為必然不構(gòu)成行政不作為。當(dāng)然也有學(xué)者認(rèn)為行政不作為是“行政主體消極不作為的方式，包括履行不作為義務(wù)和不履行應(yīng)作為義務(wù)的行為。”有合法與違法之分[3]。這一觀點認(rèn)為履行不作為義務(wù)也是行政不作為，并由此當(dāng)然的推出行政不作為有合法（履行不作為義務(wù)）與違法（不履行作為義務(wù)）。對于此觀點本人持反對態(tài)度。

3、行政行為的非程序性。判斷行政主體的行為是否作為，最基本的是要看其是否啟動并完成了行政程序。無論該程序的啟動是依行政相對人的申請，還是依行政主體的職權(quán)。行政不作為的非程序性就在于，沒有啟動行政程序或者啟動了但沒有在規(guī)定的期限內(nèi)完成該程序。

4、非自由裁量性。自由裁量權(quán)是行政行為的一個顯著特征。由于行政管理涉及到社會活動的方方面面，有其復(fù)雜性和不可預(yù)見性。所以法律不可能將行政管理的所有事項，每一個步驟、每一個細(xì)節(jié)都給予嚴(yán)密的規(guī)范，所以行政行為擁有較大自由裁量權(quán)。但是在行政不作為中的行政主體的自由裁量權(quán)受到了嚴(yán)格的限制，行政主體必須履行其承擔(dān)的行政義務(wù)，既不能放棄履行，也不能推諉或拖延履行，行政主體在履行義務(wù)上沒有選擇的余地。行政主體在接到行政相對人的申請或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)相對人需要獲得救助的情形后，應(yīng)當(dāng)立即啟動行政程序，并在法定的或合理的期間完成行政程序，行政主體不能自由裁量。

二、產(chǎn)生行政不作為的原因分析

行政不作為的危害就在于，其不僅嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的合法權(quán)益，同時，也損害了社會公共利益和國家利益，更為嚴(yán)重的是損害了政府的形象，影響了老百姓對政府的信任度。那么為什么會產(chǎn)生行政不作為呢？本人認(rèn)為主要包括以下幾方面的因素：

（一）立法因素

由于立法上的原因，一些法律、法規(guī)對行政主體規(guī)定不明確，形成管理真空。如有些法律、法規(guī)只是規(guī)定，由有關(guān)部門監(jiān)督管理或者處罰，那么“有關(guān)部門”是誰？不明確。致使遇到問題不知應(yīng)該找哪一個部門處理。或者一些法律、法規(guī)已經(jīng)明確了行政主體，但是后續(xù)的配套措施跟不上，導(dǎo)致法律無法執(zhí)行；如：安全生產(chǎn)法規(guī)方面，我國的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系就面臨著兩個突出的問題，一是標(biāo)準(zhǔn)缺位；二是標(biāo)準(zhǔn)落后[4]。其次，多個法律、法規(guī)對同一個管理環(huán)節(jié)，向不同的部門重復(fù)授權(quán)，導(dǎo)致同一個問題這個部門在管，那個部門也在管，對有利益的事情各部門爭著管，重復(fù)執(zhí)法，使相對人無可適從、苦不勘言。對無利益的事情各部門之間踢皮球，相互推諉。使人民群眾得不到應(yīng)有的公眾服務(wù)，怨聲載道而又無可奈何。

（二）人員素質(zhì)因素

公務(wù)員素質(zhì)能力的高低，對于國家與社會、公眾與公民都具有重要影響，只要具備了一定條件的人才能正常履行公職以及為公眾提供良好的服務(wù)[5]。然而目前，我國行政人員中素質(zhì)良莠不齊，其必然是導(dǎo)致了行政不作為產(chǎn)生的一個重要因素。首先一些行政人員，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部，受“不求有功，但求無過”的思想的影響，對于自己職權(quán)內(nèi)的事不履行，在工作中遇事推諉搪塞，不敢承擔(dān)責(zé)任。其次是一些行政人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，對本部門執(zhí)行的法律、法規(guī)不熟悉，甚至不了解。遇到問題不知從何入手，不知該適用哪部法律、哪些條款。與其做錯了被追究責(zé)任，還不如做。因此他們既不會作為，也不敢作為。

（三）利益因素

由于公共財政體制的不合理，一些管理性行政部門有自收自支、差額撥款、自費行政的財政配置，還有一些行政部門的罰款提成返還制度。為保證充足的行政經(jīng)費，增加收入，他們不得不在利益上下文章。另外，由于不同行政部門或者不同地區(qū)的行政部門之間個人實際收入、工作條件反差較大。在同一地區(qū)的人們常稱一些部門為“清水衙門”如：檔案部門，信訪部門；而另一些部門則是“有油水的部門”。在不同的地區(qū)如我們云南省，內(nèi)地縣市公務(wù)員與邊疆縣市公務(wù)員的實際收入就有很大的差異，這些差異的存在必然導(dǎo)致行政行為受利益驅(qū)動。使得一些部門、一些地區(qū)從制定部門規(guī)章制度到具體實施法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，都以本部門本地區(qū)的利益為中心 ，或爭權(quán)奪利，或取利棄責(zé)，致使該管的事無人管，不該管的事?lián)屩�管，形成一種權(quán)力割據(jù)的畸形局面。從而導(dǎo)致前面所說的一些違法事件中央三令五申，地方屢禁不止。

三、如何遏制行政不作為

根據(jù)上面對行政不作為產(chǎn)生的原因分析，我們認(rèn)為遏制行政不作為應(yīng)該從以下幾個方面入手。

（一）從立法上明確行政主體資格

行政主體資格取得的途徑有兩條，一是憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章明確授權(quán)；二是縣級以上政府在本級政府職權(quán)范圍內(nèi)或法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)合法授權(quán)[6]。根據(jù)這兩條途徑，首先嚴(yán)格按照《行政許可法》的規(guī)定理順各行政部門之間的法律關(guān)系，明確各行政部門的執(zhí)法權(quán)限和應(yīng)執(zhí)行的法律法規(guī)，從立法上直接明確本法律、法規(guī)的執(zhí)行機關(guān)。建立和完善后續(xù)制度、程序，使法律能夠真正地得以實施；其次，在政府授權(quán)中盡可能地避免重復(fù)授權(quán)和職能過度交叉。使每一部法律法規(guī)在執(zhí)行過程中都有一個明確的執(zhí)法主體和主要的執(zhí)法主體。從立法源頭上杜絕行政不作為。再次，在立法上加強對行政不作為的懲治力度。在制定行政法律法規(guī)時，增加對行政不作為的處罰條款，明確規(guī)定行政機關(guān)及有關(guān)行政執(zhí)法人員不作為的法律后果。

（二）從制度上抓好行政隊伍的建設(shè)

首先建立和完善行政隊伍的人員錄用機制。從人員錄用的源頭保證行政隊伍的素質(zhì)。2006年1月1日實施的《公務(wù)員法》，在公務(wù)員的錄取上建立一套完整管理監(jiān)督的機制，從而進(jìn)一步保障了錄用公務(wù)員的素質(zhì)。但是在行政部門中，一些處在執(zhí)法第一線的是事業(yè)單位，存在大量的事業(yè)編制人員。對于這部分人員的錄用就缺乏一套有效的管理監(jiān)督機制，難免存在錄用上的不正之風(fēng)，錄用人員的素質(zhì)也無法保障，因此，應(yīng)該比照《公務(wù)員法》建立一套行之有效的人員錄用機制。其次，建立和完善行政隊伍業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)考試、考核制度。定期對本部門人員進(jìn)行新的法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，并嚴(yán)格進(jìn)行考試、考核，這有利于行政隊伍及時掌握新的法律法規(guī)，更新業(yè)務(wù)知識，提高其行政能力和執(zhí)法水平，保證行政執(zhí)法到位。再次，定崗定職。一個釘子一個眼，對每個崗位的職權(quán)和責(zé)任做出明確的規(guī)定，權(quán)責(zé)相當(dāng)，既要行使權(quán)力又要履行責(zé)任，使其在其位就必須謀其政，杜絕敷衍了事、無所事事的現(xiàn)象。

（三）從經(jīng)費上保障各行政部門順利開展工作

理順財政體制，取消一些行政部門的自收自支、差額撥款體制。按照《行政許可法》對這些部門的行政事項進(jìn)行清理，對于沒有法律依據(jù)的行政執(zhí)法事項堅決取締；對于有合法依據(jù)的事項，核定合理數(shù)額，保證充足經(jīng)費，逐一落實，杜絕自費行政的行為。其次，取消罰款提成返還的不合理制度，罰款全部上交，對于各部門的行政經(jīng)費由財政核定撥付，杜絕層層截留。再次，完善財政制度理順工資關(guān)系和相配套的待遇問題，縮小各行政部門之間、地區(qū)之間行政人員在實際收入，工作條件方面的差異。杜絕各部門之間圍繞著部門利益為中心的爭權(quán)奪利行為。

（四）健全和完善監(jiān)督機制

健全和完善監(jiān)督機制可以從兩方面考慮：一方面是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。加強機關(guān)內(nèi)部的制度建設(shè)，完善各項管理制度，強化執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格依照制度對內(nèi)部人員的行政行為進(jìn)行考核，獎懲；另一方面，加強外部監(jiān)督機制，嚴(yán)格推行政務(wù)公開，增加行政機關(guān)履職行為的透明度，自覺接受上級機關(guān)和人民群眾的監(jiān)督。同時完善行政投訴，行政復(fù)議，行政訴訟制度使行政不法行為得到及時有效的查處。以充分保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

總的來說，行政不作為的產(chǎn)生存在，有其必然根源，也反映出我國行政體制的一些弊端，需要進(jìn)一步改革和完善。在近幾年人們對一些行政不作為案件的口誅筆伐中，行政不作為已經(jīng)進(jìn)一步引起了我國行政法學(xué)界的關(guān)注。在這里我個人僅是就在工作、生活中遇到的一些現(xiàn)象，及自己在《行政法》學(xué)習(xí)過程中的理解，作一點膚淺的探究。更深層次的問題還需要廣大學(xué)者作出深入的研究。我也相信隨著我國社會主義法制建設(shè)不斷推進(jìn)，行政體制改革的不斷深化，各項監(jiān)督機制的不斷完善，行政不作為必然會得到有效的遏制。

注釋：

1、《中華人民共和國行政訴訟法》（1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過，1990年10月1日實施）第十一條。

2、羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版，第299頁。

3、王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1997年版，第166頁。

4、郭慶珠：《安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后折射政府不作為》，《法制日報》2006年6月22日第3版。

5、張柏林主編：《<中華人民共和國公務(wù)員法>教程》，中國人事出版社、黨建讀物出版社2005年版，第49頁。

6、祁希元主編：《全面推進(jìn)依法行政實施綱要概論》，中國法制出版社2006年版，第253頁。

主要參考書目：

1、羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2005年版。

2、張柏林主編：《<中華人民共和國公務(wù)員法>教程》，中國人事出版社、黨建讀物出版社2005年版

3、祁希元主編：《全面推進(jìn)依法行政實施綱要概論》，中國法制出版社2006年版。

4、朱新立,《論行政不作為違法》，載于《法學(xué)研究》，1998年第2期。

5、周佑勇:《論行政不作為》,載于《行政法論叢》第2卷,法律出版社1999年版。

6、張潔，《行政不作為及其救濟》,載《憲法學(xué)行政法學(xué)》第2002年第1期。