城市社區建設發展中存在若干問題的探討

一、分析我國城市社區建設的發展歷程及管理現狀和措施；

二、針對目前社區建設現狀提出社區建設中存的問題及提出應對或者改善的對策；

三、闡述“以人為本、人為關懷“將是提高社區建設管理水平的核心動力。

內 容 摘 要

社區建設是近20年來我國政府著力推進的整合基層力量和資源、加強基層政權建設、改善民生生活環境、維護社會穩定的核心工程。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意義》，標志著社區建設在全國范圍內大規模的推廣和施行。《意見》中明確指出，社區建設是指在黨和政府的領導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區政治、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員的生活水平和生活質量的過程。同時，也可以將社區建設理解為建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型社區的過程以及我國社會基層組織結構重組和社會資源整合的過程。那么，對于今天的城市社區建設來講，經過時代的變遷，也在不同時期發生著根本性的變化。政府越來越重視“以人為本、人文關懷”的服務理念來建設社區，群眾對政府的要求也越來越多，越來越高。這些都具體表現在實際的工作和生活。但是，“高標準，嚴要求”，給政府和群眾也所帶來諸多問題.前國家領導人胡錦濤在黨的十七大報告中指出”要尊重人民主體地位,發揮人民的首創精神,保障人民各項權益,走共同富裕道路,促進人的全面發展,做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享“。這對社區建設賦予了新的內涵，也提出了更高的要求。因此，如何突破現實條件下社區建設管理與發展的困境，將“以人為本、人文關懷”融入到社區建設中去，貫徹落實科學發展觀，樹立“人本理念”，全力構建和諧社會，是值得我們探討的。

城市社區建設發展中存在若干問題的探討

近年來，隨著中國特色的社會主義和諧社會建設的推進，我國在各方面和各個層面進行了大量探索，對社區建設理論仍然沒有形成成熟的體系；為了更好的把社 區建設工作做好，做到讓人民群眾滿意，關于城市社區建設中存在的若干問題，政府也進行了下基層親自調研和網上民生互動等方法，就是為了能更好的服務社區居民，把真正的民生工作做到實處，讓群眾都能享受到改革開放后的成果。所以說，搞好城市社區建設工作，事在必行，是更能體現出社會主義和諧社會價值觀的充分體現。作為一名社區工作非常能夠體會到人民群眾對政府的要求及渴望，只有全心全意為人民服務，才能更早的實現我們的“中國夢”。

社區建設需要全社會的參與、僅僅依靠政府的行政力量、社區建設就會成為無源之水、無本之木。社區建設是一項系統綜合性工作，包括深化社區服務、美化社區環境、強化社區治安、繁榮社區文化等多方面的內容。社區建設始終要“以人為本“，通過開展以人的全面發展為核心的各種載體建設，達到服務于居民群眾的目標，才能得到居民群眾的認可。同時，社區建設也是人的主觀能動性的體現，人們在掌握社會和自然發展規律的基礎上對社區未來的發展目標及達到這個目標的措施作出決策和規劃，從而推動社區建設與發展。

那么，為了能更好的做好城市社區建設工作，作為一名社區工作者，應該通過認真看透、分析、總結“城市社區建設”的實質性含義，從而努力為社區工作添磚加瓦，時刻端正工作態度，心里要有為社區建設和發展中，自己有著義不容辭的責任。

一、我國城市社區建設的發展歷程及管理現狀和措施

 在不同的發展階段，社區建設內涵不盡相同。結合我國實際情況來看，盡管不同時期，社區建設有著不同的內涵和表現形式，但其都是圍繞著“以人為本“的思想理念來開展工作。尤其是隨著社會的全面進步和國民需求層次的不斷提高，社區建設越發強調人本理念，重視人文關懷，把滿足人們的需要、增進人的福祉、促進人們的全面發展和社區的全面進步，作為全部工作的出發點和歸宿點。

社區建設作為一個新生事物，并不是憑空而降的“舶來品”，而是社區服務深化發展的產物。20世紀80年代中期，我國城市開始系統啟動社區建設，隨著社區服務的普及和深化，社區的各項工作迅速展開。由于沒有合適的概念來概括這些社區工作，人們將其統統劃了社區服務的范圍中，導致了社區服務概念過分膨脹、“名不符實”，急需一個更加寬泛的名詞來概括社區建設整體工作。在這種情況下，20世紀90年代初，學術理論界和政府有關部門借鑒國外“社區發展”的概念，結合我國實際情況，明確提出了“社區建設”的口號。1991年5月，民政部領導在聽取城市基層組織工作情況后，提出基層組織要抓好“社區建設‘的新思路，指出社區工作除了社區服務外，還有社區文化、社區醫療、社區康復、社區教育等內容，首次提出了社區建設的理念和任務。

1999年初，民政部決定在全國開展社區建設實驗區試點工作。首先確定了北京市西城區、上海市盧灣區等11個城區為全國城市社區建設實驗區。同年10-12月，又將南京市玄武區、沈陽市和平區等15個城區納入全國試點。同時，有20多個省、自治區、直轄市確定了近100年省（市）級社區建設實驗區。

為保證實驗區工作的順利開展，民政部于1999年8月在杭州召開了全國城市社區建設實驗區工作座談會，明確了社區建設工作目標的三個層次。第一層次，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體系和運行機制，探索建立新型社區，逐步完善街道、居委會的服務管理功能，推進街居工作社區化，社區工作社會化；第二個層次，在加強社區功能的基礎上，建設環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的文明社區；第三個層次，擴大基層民主，實行居民委員會的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。通過“四個民主”實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務。這三個層次的目標都分別表明了社區建設工作的基本層次和總體發展方向。同時也提出，社區建設的運行機制為：黨委政府領導、民政部門牽頭、有關部門配合、街道居委會主辦、社會各方面支持、群眾廣泛參與。社區建設的工作隊伍包括專職人員、志愿者、社會中介組織和理論工作者四個方面。各實驗區在此基礎上大膽探索創新，積累了不少成功經驗，為推動社區建設在全國的深化改發展奠定了堅實的基礎。

2000年12月，中央辦公廳和國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，明確提出了城市社區建設的指導思想、基本原則、主要目標和基本任務。這也標志著我國城市社區建設進入新的發展階段。2001年7月，民政部發布《全國城市社區建設示范活動指導綱要》及《全國社區建設示范城基本標準》，并在青島召開了全國城市社區建設工作會議，進一步推動了城市社區建設的發展。2002年9月，全國城市社區建設四平現場會召開。這次會議被稱作是“為社區建設的進一步深化和拓展指明方向、提供經驗的會議，是提高全國社區建設整體水平的會議”。同年11月，社區建設擺上了黨的十六大議事日程，“十六大”城市社區建設的目標任務和要求。2007年10月，前國家領導人胡錦濤在十七大報告中提出把“社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。”，接著各級黨委、政府都高度重視，把推進社區建設作為城市和街區工作的重要內容，推動社區建設在廣度和深度上迅速發展，形成了人民群眾廣泛參與、社會各界大力支持的良好局面。

經過長時間的理論聯系實踐，我國社區建設工作取得了顯著的成果。廣州市的社區建設，大體經過了兩個階段；從1994年起開展的安全文明小區活動；從2005年啟動的創建“六好”平安和諧社區工程。這兩大階段，實質上是治理思想和理的轉變。廣州市在社區建設中也累積了很多優秀的理念和工作成果。

 第一方面：梳理清楚了社區與有關方面的關系，社區自治職能得到強化。針對以往政府部門和街道辦事處把居委會當成自己的“腿”，習慣用行政命令指揮居委會工作的現象，相關職能部門和各街道辦事處在指導社區工作過程中實現四個轉變，即在工作職能上，街道辦事處由過去的重點抓經濟轉變為重點抓社會管理；在處理與社區組織的關系上，由過去領導關系轉變為指導關系；在工作方法上，由過去的行政命令、直接管理轉變為做好協調工作和熱心服務；在對社區工作的評價標準上，由過去的以上級有關部門和街道辦事處滿意為標準轉變為以社區居民滿意為最高標準，理順了政府有關部門、街道辦事處與社區的關系。社區與轄區內單位的關系，社區與居民之間的關系。（包括戶籍人口和流動人口）如廣州開發區政府與各條街（鎮）的關系，各街（鎮）與各社區之間的工作關系。政府在社區建設中發揮指導和協調的作用，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展，努力完成政府行政管理與社區居民自我管理的有效對接，實現政府依法行政與社區依法自治的良性互動。廣州開發區街道除承擔一級政府派出機構的職責外，街道還要在搭建居民與政府的溝通橋梁、細化企業和居民服務、協調各方利益矛盾，維護社會穩定等方面下功夫，為群眾的生存和發展提供良好的環境，從而真正做到“以人為本，執政為民”。

第二方面：社區功能逐步完善，群眾得到更多實惠。在社區服務方面，區、街、社區三級服務網絡進一步健全，社區服務中介組織得到發展，社區志愿者隊伍不斷壯大，推進了社區服務的社會化、網絡化和產業化。普遍加大了對社區基礎設施建設的投入，并采取了一些相應措施。如廣州開發區夏港街在社區服務的陣地建設上，加快了區、街和社區的社區服務中心(站)建設。在功能的配套化建設上，重點抓了社區衛生服務站、警務室、群眾活動室和圖書閱覽室等“一站四室”建設。夏港街重點突出社區服務工作，做好為老服務、社會保障服務、優撫服務、殘疾人服務、安全防范服務、衛生保健服務、為青少年服務、家政服務、中介、信息服務等工作。街道創新性地將各類服務信息匯編成冊，集服務項目、辦事流程、服務電話等于一冊，免費發放給社區居民。街道有效整合資源，積極推進“一站式”服務。設立了綜合辦證大廳，統一為居民提供便捷、優質、高效的服務。實行“一口受理、全程代辦、內部運作、按時辦結”的工作模式。健全考評機制，由來訪者對工作人員進行監督評價，以此督促工作人員提高服務效率和質量，此舉得到了廣大居民群眾的歡迎和好評。

第三方面：充分發揮了社區在社會主義精神文明建設中的作用。各地普遍重視社區精神文明建設工作。尤其是2009年，廣州市啟動了新一輪的文明城市創建工作，政府從戰略高度深刻認識到創建文明城市對推動科學發展的重大意義，將文明創建工作作為一項中心任務切實抓好，進一步規范管理，優化民生提升服務，從根本上提高居民整體素質和文明水平，促進了和諧社會的建設。在這項工作中，政府深刻認識到只有依靠群眾，才能鞏固文明城市創建的成果。只有調動一切可以調動的力量，才能真正完成創建目標，充分依靠的力量，努力使科學發展、文明進步、和諧建設的成果惠及全民。政府也通過此項工作，深刻感受到在社區建設工作，只有把社區建設工作做到細化，真正解決群眾最關心、最直接、最現實的生存問題，才能說明我們的城市社區建設工作做到了人民群眾的心里。這也是人民群眾也看到和向往以久的景象。

二、針對目前社區建設現狀提出社區建設中存的問題及應對或者改善的對策

1、社區建設面臨的問題

 我們國家經過這么多年的探索和實踐，社區建設有了一個良好的開端，取得了初步成效，在經濟發展和社會穩定中發揮了重要作用。但是從總體上看，還存在一些需要重視和亟待解決的問題。目前，本人通過社區工作中，積累出以下幾點看法和想法。

1．社區建設氛圍不濃，群眾參與共建意識不強。社區建設是一項剛剛起步的新事物，社區建設的內涵、范疇及為什么要搞社區建設等問題還不為廣大群眾所了解熟悉，社區志愿者隊伍和中介組織的發展不夠想，還沒能形成全社會都來參與社區建設的氛圍和環境，影響了社區建設工作的普及深入。作為社區工作者，我深有體會，雖然說群眾參與共建意義有所加強，但是從參與人群來講，大多數都是退休老人較多，中青年人參與進來的太少。也許是因為中國社會體系的問題，中青年者沒有時間和精力來參與其中，但是，我個人認為這是一群中間力量，他們參與進來，會激活社區建設工作，雖然也成立了居民委員會，也有部分人群參與，但是在實際工作中，還是存在著被動工作和被動做事的情形。 

 2．社區組織的職能作用尚有待進一步發揮。

作為社區工作者，直觀上來看目前，社區組織體系框架總體上是科學規范的，但是社區組織的自我管理、自我服務、自我教育的職能并沒有全部得到實現，社區自治的真正實現還有一段很長的路要走。原因是多方面的，一是政府部門放權不徹底、不到位，社區應具備的各項權力包括自治權、協管權和監督權并沒有落到實處。二是部分社區工作者受傳統的工作方式影響，頭腦里還存在依賴街道和政府部門的思想，對社區工作者的角色定位和實現社區自治的性質缺乏必要的認識。加之部分街居干部年齡老化，專業、文化知識結構不合理、業務素質不高問題突出，還缺少年富力強、文化層次高、懂得現代社區管理的人才，成為制約社區服務社區管理效果的關鍵。應該本著“適才適用、合情合理、注意年齡和知識結構”的原則培養工作中的“多面手”調動社區干部的積極性、創造性和主動性，改進工作作風，打造精兵隊伍，提高行政效能。尤其對于年輕社區工作者，更要著重進行培養，多給他們機會，多給他們擔子，有效激發他們的工作潛能，提升他們的綜合素養，實現街道社區事業發展與個人全面成長的雙贏，為社區工作提供強大的智力支持和人才保障。

社區規劃不盡完善。

 社區規劃是社區建設的重要一環，一個規劃良好的社區不僅能提高居民的生活質量，而且能增加居民的認同感和歸屬感。近幾年來，我國各地對社區規劃已經越來越重視，以人為本的規劃理念在一些地區得到了很好體現。但由于城市人口眾多，空間有限，加之歷史積累下來的原因，使社區規劃受到很大制約。當前社區規劃偏重自然景觀和人文景觀設計，以改善社區環境為主。原有的社區也面臨著重新開發和規劃的問題，如更換過時的基礎設施，改善居住環境等。此外，社區規劃缺乏社區居民的參與。因而目前社區建設過多地偏重于經濟建設、市政建設等針對“物”的硬件管理，而忽視文化教育、社會服務、公共道德等以“人”為中心的軟件管理，造成實際工作中“一手硬、一手軟”的狀況。廣州市蘿崗區夏港街在2011年成為了廣州第一個“數碼社區”，每個社區都設立了電子查詢和咨詢平臺，但是實際使用率并不高，居民沒有太強的意識去使用它。因而成了社區里的一件擺設品。決策層應對社區建設中多考慮和注重使用性。

 4．社區管理水平有待提高。社區管理是社區建設的重要內容，是關系到社區建設成敗的重中之重。從總體上看，社區管理水平仍然較低。一方面是社區管理主體比較單一。社區管理主體以行政主體為主，即社區事務主要仍由街道辦事處以及區政府的各專業職能部門管理，而市場主體(如物業管理公司、服務性中介組織)、社會組織、社會團體(如各種文化團體、婦聯、共青團、業主委員會等)等，并沒有真正廣泛地參與到社區事務的管理中，有的地區甚至還沒有形成完備的社區組織。社區居民的自我管理意識還很薄弱，居民參與社區事務管理的組織形式是居委會，而居委會本身的規范化建設也是一項迫切的任務。另一方面是社區管理手段比較單一。由于我國社區建設起步晚，時間短，加上受長期計劃經濟的影響，在社區管理上打上了明顯的指令性計劃的烙印。目前社區管理手段主要是依靠行政機關和領導者的權力，通過強制性的行政命令對社區事務進行直接、集中、統一管理。它不利于分權，不利于發揮其他系統的作用，橫向溝通困難等。這就需要以間接管理手段作為補充，但到目前為止，諸如法律法規手段、制度手段、經濟手段等間接管理運用得還很不充分。作為一名社區工作者，從長年的工作角度來看，應該把各個相關職能部門帶動起來，起到“連動”機制，尤其帶動轄區內的單位、個體經營戶、居民群眾，齊抓共管，提高社區管理水平。

 5．社區服務功能單一且分散，對社區建設的牽動作用尚未充分體現。目前城市社區功能主要體現在社區服務上，即為老年人、殘疾人、少兒提供社會福利服務，為居民提供家務勞動、文體活動等便民利民服務，而且服務對象重在有困難的人群，服務內容單一分散，其他功能則很不健全。但從總體上看，發展社區服務業的主要困難是資金不足，社區服務業缺乏統一規劃與政策引導，社區服務的產業化發展尚不健全，覆蓋面更廣的社區服務信息網絡體系還沒有形成，社區服務、社區環境、社區治安、社區衛生、社區文化等各項功能在社區的整合需要進一步加強。隨著政府行政管理體制改革加快和職能轉變幅度的加大，以及住房、醫療、養老、就業等諸項改革的深入，社區必須增強功能，在服務和管理、居住環境、文化娛樂、醫療衛生、勞動就業、社會治安等方面全方位發揮作用。

 6．政府與社區的關系不順，社區運作機制缺乏活力。

街道辦事處作為政府的派出機構，承擔著越來越多的政府工作職能，特別是經濟工作職能，“準政府”色彩濃厚，多數時間忙于大量事務性工作，弱化了本應承擔的社會職能。這種把社區建設混同于政權建設的做法與社區建設的初衷相去甚遠，造成街道體制與社區體制在性質和功能上都很難接軌。而且街道權力小，與市和區政府的各個條條部門之間矛盾交叉，城市基層社區組織出現“看得見的管不著，管得著的看不見”的情況，街道、居委會沒有執法的職能但要管理城市的基本生活秩序，各個執能部門有權執法卻又沒有力量直接把法律落實到基層，結果條塊 之間推諉扯皮的現象經常出現。在行政型社區管理體制下，社區成員對行政任命的社區管理主體缺乏認同感，對社區缺乏歸屬感，不能積極參與社區活動，使社區管理存在“上邊雷聲大，下邊雨點小”的窘境。社區居民參與差，居民很少參與社區活動。體制、結構及機制的缺陷，可以概括出五對矛盾：(1)“條”與“塊”的矛盾。社區的基礎是街道、居委會，而社區管理的許多職能在市、區，這樣就出現一個矛盾，即管理權限多數集中在“條”上，而責任卻集中在“塊”上。使其在社區工作中，往往瞻前顧后，工作銜接中問題較多。(2)建與管的矛盾。目前許多新建的城市小區，并不是按照文明社區建設的要求進行全盤規劃，常常出現設施不配套等問題，這就出現了建與管的矛盾。廣州開發區在建區之后，忙于搞經濟建設，而忽略了社區居民生活的配套設施建設。(3)街道、居委會工作的“行政化”與社區建設“社會化”的矛盾。(4)社區組織與轄區單位的矛盾。社區建設需要轄區單位的廣泛參與，但一些單位參與的積極性不高，主要原因是在體制轉換中，許多企業面臨困難，虧損嚴重，職工下崗多，無力顧及社區建設。廣州開發區又是外資企業較多，這些企業只顧及到經濟利益而不理會政府社區建設工作。就是配合政府工作，也是草草了事，應付差事。

三、闡述“以人為本、人為關懷“將是提高社區建設管理水平的核心目標

 　改革開放至今，我國人民生活水平有了翻天覆地的變化，對于城市社區建設，也給政府工作提出了更高的要求和責任。在物質生活日異滿足和豐碩的時候，人們更加關心自己的生活質量，人們也把政府工作要以“以人為本”提到了社區建設中來，也是衡量政府工作的標準。所以，我們不難發現，“人文關懷”在時代的進程中不斷添加新的內涵，日益成為社區建設與發展的核心要素。廣州開發區夏港街在日常工作中堅持貫徹“以人為本”的科學發展觀，用“人文關懷”理念推動民生服務、文化建設、城市管理、綜治維穩、基層黨建等各項工作的開展，并在實踐中反復改進完善，形成了具有自身特色的“五位一體”人文關懷模式，在為構建“人文關懷“與社區建設的良性互動提供了有益的現實考證。

要做好人文關懷的“形象包裝”，開展人文關懷服務，首先要讓自身“人文”起來，錘煉內外修養，善于學習，善于總結，敢于創新，敢于承擔，進而才能做到對大眾的“關懷”。做為一位社區工作者，要善于深入“陣地”，掌握實情，接納心聲，切實抓牢“全心全意為人民服務”的理念，時刻關心社區群眾，尤其是弱勢群體，困難群眾，以真情、真心感化社區居民，讓居民真真切切的認識社區、理解社區工作。從關愛青年學習進步入手，吸引家長與小孩子熱愛社區大家庭；從社區難點、重點問題入手，激發社區居民參與社區管理，開展各項創建活動，改善社區環境面貌，提高居民群眾滿意度，以良好的形象帶動社區居民支持社區工作。

”人文關懷’是要最大限度的滿足社區居民群體不同的需求，只有積極發展特色化、人性化的社區服務。真正體現“以人為本”的時代內涵，從居民群眾的精神需求入手，積極營造文明健康、積極向上的社區風尚，不斷增強社區凝聚力，多開展凝聚互動的文化活動，逐漸消除居民群眾的一些對政策工作的舊思想、舊觀念，從而推動和諧社區的建設。

人文關懷的建設是軟性的、隱性的、也正如此，社區大眾的文化和精神需求往往不能直接表述出來，而需要一種渠道、一種方式來激發和發現，這就要讓我們居民群眾從層次上一步步走向自理，從最基本的層次上促進一種具有人文精神的、優化合理的社會生活，使居民群眾的生活質量實實在在奪上一個新臺階。社區群眾的直接或間接的文化和精神需求能得到“自我發展、自我解決、自我消化”。這才是社區人文關懷的一種理想，理想加上勇氣和毅力，終會變成現實！

參 考 文 獻

1、民政部. 關于在全國推進城市社區建設的意見〔C〕.2000.

2、人民出版社.十七大報告輔導讀本〔M〕.北京:人民出版社,2007.

3、夏學鑾.中國社區建設的理論架構探討〔J〕.北京大學學報哲社版,2002(1)