公共政策評估

一、公共政策評估的定義及意義。

二、當前我國公共政策評估的現狀。

1、政策評估主體單一，缺乏獨立性的政策評估組織。

2、缺少正確的評價標準和評價方法。

三、我國公共政策評估存在的困難和問題。

1、政策目標的不確定性。

2、政策影響的廣泛性。

3、政策資源的混合和政策行為的重疊。

4、有關人員的抵制。

5、評估資料和經費欠缺。

6、政策行動和環境改變的因果關系不易確定。

7、缺乏判斷評估價值和優缺點的標準。

四、對策建議。

1、政策評估者應提高對政策評估工作的重要性認識。

2、明確政策目標、精選政策對象。

3、建立獨立專業的政策評估組織。 

4、制定科學合理的評估標準。

5、選取合適有效的評估方法。

6、政策評估制度化。 

7、建立健全政策評估信息系統。

內 容 摘 要

公共政策評估是政策過程中的一個重要環節，在公共政策系統中發揮著很重要的作用。只有通過政策評估，才能判斷一項政策是否收到了預期的效果，從而決定這項政策應該繼續、調整還是終結，科學的政策評估可以實現政策的價值化和民主化。而當前公共政策評估工作中仍存在著一些問題：政策評估的主體過于單一、在政策評估中缺乏可以量化的標準，因此需要積極研究對策，確保政策評估的有效性。政策評估主體的多元化，提高對評估工作重要性認識。建立獨立專業的評估組織，明確政策評估標準，使評估制度化。

我國公共政策評估中存在的問題及對策結構

政策評估是依照一定的標準，運用特定的方法，對政策的科學性、可行性及實施后的效果、效益或者效率所進行的綜合認定、分析。【1】公共政策評估目的是為了對政策變化、政策改進和制定新政策提供依據。而目前我國在公共政策評估方面的研究剛剛起步，存在一些問題與困難，表現在評估體系部規范、不完善，而且受到較多人為因素的影響。

公共政策評估的意義。

首先，公共政策評估是檢驗公共政策效益和效果的基本途徑。任何一項公共政策的評估是檢驗公共政策執行及其結果的唯一標準，公共政策評估是建立在大量收集公共政策執行效果和效益信息的基礎上，運用民主的科學方式來分析判斷該項政策是否實現了預期的公共目標，在多大程度上實現了預期的公共政策目標，公共政策所產生了多大的效果和效益。而且效果和效益與行政機關的勤政作風以及行政工作人員的工作作風和奉獻精神密切相關。

其次，公共政策評估是公共政策修訂、調整、繼續或終止以及制定新的公共政策的依據。公共政策在執行過程中，由于主觀條件的變化，往往需要公共政策也做出相應的改變，公共政策修訂、調整、繼續或終止，都依賴公共政策評估提供的信息。【2】一項新公共政策的制定往往是決策者依據以前公共政策的評估信息，依據自己和公共組織的倫理取向。因此，必須根據公共政策實際執行狀況的評估來決定該項政策的調整或廢止。

再次，公共政策評估是改善執行、提高行政效率的重要保障，也是公正、合理、有效分配公共利益的基礎。增加公共政策的執行力度，提高公共政策執行效率是有效實現公共目標的重要保證。【3】只有對公共政策執行過程進行有效的評估，及時發現公共政策執行中存在的問題，才能在有關部門的監督下，使公共政策執行部門對錯誤迅速加以糾正，保證政策的正確貫徹執行，推進公共政策執行效率的提高。而公共政策執行效率的提高，是公共政策目標有效實現的前提，也是有效分配社會公共利益的基礎。而且，糾錯是與對行政機關和行政人員的懲罰相聯系的。

最后，要達到公共政策制定的科學化、民主化也離不開公共政策評估。公共政策制定的科學化要求相關的專家學者參與科學論證，分析政策的可行性以及有效性；公共政策制定的民主化則要求廣大民眾的廣泛參與決策，讓他們的利益和意志盡可能得到全面充分的表達。【4】公共政策評估是評估公共政策是否科學化和民主化的重要手段。尤其對民主而言，它是重要的倫理規范和倫理價值取向。

二、我國當前公共政策評估的現狀。

1、政策評估主體單一，缺乏獨立性的政策評估組織。現階段我國的公共政策評估主體以官方為主，缺乏社會組織和社會公眾的參與，使得大多數政府在公共政策評估實踐過程中，只是根據總體安排或以部門為單位，通過自下而上的總結報告等形式對本部門或本系統工作進行匯總，在此基礎上，由行政機關對公共政策作出評估和評價，致使在公共政策評估過程中，只重視自身評價，忽視作為政府行為相對人的社會組織和社會公眾的評價，導致進行意愿表達以及利益訴求的公共政策評估主體單一化。

2、缺少正確的評價標準和評價方法。隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，隨著信息網絡化合經濟全球化進程的不斷加快，人們的思想觀念將不可避免地發生深刻變化，意識形態觀念較之過去有所淡化，道德是非標準也會發生一定轉變，更為突出的是人們比歷史上任何時候都更強調自身的經濟利益，必然引起公共政策評估標準和評價方法的改變。

三、我國公共政策評估存在的困難和問題。

政策評估存在的問題體現在各種類型的政策評估中，政策評估涉及政策問題的認定是否正確，政策目標是否恰當，政策方案是否可行，政策方案是否不折不扣地得到實施，政策執行資源是否充足，政策執行機構是否健全，政策效果是否明顯，政策效益和效率是否滿意，政策影響是否較好等方面。因而政策評估是一項復雜和艱巨的任務，受到內部和外部諸多因素的影響，面臨諸多困難。

1、政策目標的不確定性。政策評估的一項重要工作是考察政策執行是否完成了預定的目標，而要做到這一點，政策本身就必須有明確的可測定的目標。但是，由于政策問題的復雜性以及政策制定者的一些主觀因素，政策目標常常難以明確。表現在：許多政策目標不可能量化；大多數政策都具有多重目標，有些目標之間還存在著矛盾；在政策執行過程中，政策目標還可能發生變更而被修正；有時，政策制定者和執行者還有意用模糊的不太確定的方式來表達和說明政策目標，以此增加某種應變的能力。所有這些情況，都給衡量和評價政策目標的完成程度，造成很大的困難。

2、政策影響的廣泛性。一項政策實施后，其影響往往涉及社會生活的許多方面，往往既包括預期的影響，也包括非預期的影響；既包括政策系統內部的各種變化，也包括政策系統外部環境的變化；既有積極的影響，也有消極的影響；既包括短期影響，也包括長期影響。另外，在導致這些影響的所有因素中，有些因素難以測定，甚至根本無法測定；此外，各種影響因素也往往難以用同一個計量標準來衡量，給政策評估帶來了很大的障礙。

3、政策資源的混合和政策行為的重疊。公共政策不是孤立、單獨存在的，往往會有許多政策同時被執行，也同時發揮作用。【5】這樣一來，無疑就導致了公共政策資源的混合和政策行為的重疊。在評估實踐中很難分清某項政策的實際效果和影響力，從而增加了公共政策評估的難度。

4、有關人員的抵制。政策評估雖然是對政策的價值判斷，但由于任何政策都是由人來制定并執行的，所以政策評估也是對有關人員行為的一種價值判斷。【6】實際上任何類型的政策評估都包括了對政策制定過程和執行過程的優劣功過的評判。政策評估本身就具有一種批評性，因為政策評估的目的就是要從政策實踐活動中發現問題，找出差距，提高政策活動的水平。因此與政策有關的人員往往對政策評估產生一種抵觸心理，只提供對他們有利的信息，因而更增加了評估的難度。

5、評估資料和經費欠缺。資料和信息是進行政策評估的基礎。如果沒有足夠的與政策相關的統計資料和其他多方面的政策的信息，政策評估就很難進行。我國目前對公共政策的信息管理還不夠重視，政策信息管理體制和機制還不夠健全，對政策信息管理不夠規范，資料不完整，統計數據不準確，使得公共政策評估者難以用精確的信息分析政策的運行過程及其結果。另外，公共政策評估需要投入相當的經費、設備、時間和人力，但目前我國要從公共政策的決策機關或執行機關獲得評估經費是相當困難的，因此評估活動也就難以開展了。

6、政策行動和環境改變的因果關系不易確定。我們在評估一項政策時，總希望能在政策行動與實際社會情況的改變建立一種因果關系，即實際社會情況的改變會受到政策行動的影響。但是實際社會情況的改變往往同時受到政策以外的其他因素的影響，政策往往缺乏相對的獨立性，這一點在我國表現得尤為明顯。

7、缺乏判斷評估價值和優缺點的標準。政策有好壞之別，同樣政策的評估也有優劣之分，本質上就是對政策評估所做出的價值判斷。價值判斷的理論基礎中所包含的公平、正義、平等、效率、效益等復雜關系交叉在一起，很難有一個明晰的標準。政策評估的優劣得失僅僅停留于一般的理論分析，較少有深入的理論建構和量化的數學模型，實踐中政策評估還主要表現為經驗總結、工作匯報、座談研討等形式，與真正的科學意義上的政策評估還有相當的距離。

四、公共政策評估的對策。

1、政策評估者應提高對政策評估工作的重要性認識。

首先，政府部門要充分認識到政策評估的意義。這需要加強政策科學的研究和傳播，使人們認識到政策評估對于政策過程而言不是無關痛癢、可有可無的環節，而是必不可少的一環。它不僅有助于政府部門認識政策的特點、優劣和成效，監督政策的執行過程，補充和完善政策，而且有助于開發政策資源，增強政策效益，從而在思想上予以重視并采取相應的行動。

其次，必須端正政策評估的指導思想，改變視評估為“評優”、“歌功頌德”的錯誤觀念，正視評估的“批判性”功能，本著發現問題、解決問題、提高決策質量的評估態度，堅持全面客觀、公正公平的態度去開展評估工作，以求最大限度的發揮評估的建設性功能，為實現決策的科學化和民主化服務。

再次,要認識到評估工作的改進與發展是一個循序漸進的探索過程，推進我國政策評估事業的發展既不能裹足不前也不能魯莽激進。

2、明確政策目標、精選政策對象。

政策分析者在評估一項政策的成敗之前必先診斷有無任何社會問題的存在以及界定各項目標，用以指出如何進行或采取何種行動來改善存在的問題。評估者在評估政策之前必須了解此項政策制定的初衷是為了解決什么問題，它的預期目標又是什么，否則政策評估將失去“參照物”，評估者將無所適從，評估的結論更談不上有效性。因此，任何一項政策都要盡可能的明確目標。

另一方面,還應精選評估對象。理論上說任何一項政策都應得到評估，現實中由于人力、物力、財力的有限性，以及政策本身的因素，不是每一項政策都可以得到評估。因此,評估者必須審慎、精選評估對象。

3、建立獨立專業的政策評估組織。  　　缺乏專業獨立的政策評估組織和政策評估人員是我國公共政策評估實踐停滯不前、有名無實的一個主要原因。針對我國政策評估組織的現狀，可以考慮從以下三個方面進行建設：

一是規范、健全官方的政策評估組織。目前我國黨政部門已存在不少的政策研究組織，必須強化這些機構獨立履行職責，使其各司其職、各負其責。

二是大力發展民間的政策評估組織，并使之逐漸成為政策評估的重點。民間的政策評估組織具有專門知識和社會關系廣泛兩大優勢，更容易進行社會溝通，了解民意，因而可以獲得官方評估組織無法獲得的信息。民間評估人員地位中立，更能夠保持公正、客觀態度。除了專門性的政策研究機構，報刊、雜志和電視等新聞傳媒也應該非常積極地參與公共問題的發掘與公共政策的評估。特別要注意賦予民間評估機構超然、獨立的地位，保證其工作免受政府干擾。

三是專業評估人員隊伍建設。必須加強對政府人員和評估人員的教育、培訓，使其掌握政策評估的科學理論和相關技術方法，盡快從外行轉到內行；必須采取有效措施，鼓勵和吸引政策分析專業人士到政策評估組織任職工作；加強官方政策評估人員與非官方政策評估人員交流和合作，最大限度地實現信息共享，把理論評估與決策現實有機統一起來。

4、制定科學合理的評估標準。

沒有標準將無法對一項政策進行正確客觀的評估。而且這些標準是所要分析問題的核心所在。在進行政策評估的實踐過程中，由于政策涉及面廣，參與人數眾多，政策過程中的變量因素很多，因此難以設定一個統一的、能被絕大多數學者共同認可的標準，在梳理了中外學者的不同理論后，本人認為，一般而言,政策評估有如下標準——3E(效益、效率、公平)和3P(公眾參與、可預測性、正當的訴訟程序) 標準。

 5、選取合適有效的評估方法。

在確定了評估標準之后，選取合適的評估方法就成為核心問題。常用的有對比分析法、成本效益分析法、統計抽樣分析法、定性分析方法，有同行評估、問卷調查、當面訪談、電話采訪及案例研究等。值得注意的是，由于各種分析方法都有一定的缺點，適用場合各不相同，故而使用單一方法評估可能會產生非常嚴重的誤導；過分倚重于量化評估方法，忽視必要的定性分析也是不可取的。各種不同方法之間存在互補性，在實踐中需要根據具體情況選擇一種主要的分析方法，同時結合其它方法分析的結果綜合地做出評估結論。

6、政策評估制度化。  　　制度意味著減少彈性，增加規范，這是使政策評估工作真正成為政策過程一部分的必要保障。政策評估的制度化主要包含三個方面內容：

首先，實現政策評估的程序化。把評估列入政策過程之中，通過制度規定除象征性或符號性的公共政策外，每項政策最終都要進行程度不一的評估。

其次，建立政策評估基金，解決評估經費來源問題。政策評估是一項龐大而復雜的系統工程，需要異乎尋常的財政支持，以便組織各方面專門人才，收集大量信息，開展評估工作。

最后，重視評估信息的反饋和評估結論的消化、吸收。政策評估的結論必須與相關人員的獎懲直接聯系起來，真正實現政策過程中的責、權、利相統一。

7、建立健全政策評估信息系統。

政策評估信息系統需要注意評估信息收集的及時性、準確性、全面性，建立覆蓋全社會的、快速的信息反饋網絡。政府部門除了法律規定應予保密的信息之外，其它一切有關公共政策制度背景、執行情況、評估結論等信息均應該通過網絡及時向社會傳播，最大程度地避免信息截留失真。建立信息網絡系統可以最大限度地實現決策中心、評估組織和社會公眾之間的有效溝通，加快決策的科學化與民主化。

綜上所述，公共政策評估是一項涉及面廣、操作復雜的系統工程，在我國尚處于起步階段，需要加以建設、規范、完善和發展的地方還很多。我們既要看到政策評估在整個政策過程中的重要意義，也要認清其所面臨的困難和今后發展的方向。因此，我國的公共政策評估發展任重而道遠，需要社會有關部門和人士的廣泛支持，在實踐中不斷探索、不斷改進、不懈努力，確保政策評估的科學性和有效性。

參 考 文 獻

[1] 弗蘭克.費希爾 公共政策評估 中國人民大學出版社，2003

[2]威廉.N.鄧恩 公共政策分析導論 中國人民大學出版社，2002

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[5]寧騷 公共政策學 高等教育出版社，2003

[6] 陳慶云 公共政策分析 中國經濟出版社，1996