淺談行政事業單位內部控制制度

一、事業單位內部控制理論概述

二、事業單位內部控制存在的主要問題

三、完善事業單位內部控制的對策

內 容 摘 要

內部控制無論是對于企業還是事業單位都有著重要的作用，隨著我國經濟的高速發展，經濟制度的改革浪潮不斷高漲，在這樣的背景下，事業單位的內部控制雖然取得了一定的進步，但是仍然存在著很多的問題。隨著國家對事業單位財政資金投入的加大和財政管理體制改革的深入，事業單位在舊有管理體制的影響下，內部控制意識不強，無法有效利用財政資金，不重視風險的防范，這些問題造成了事業單位運行效率低下，難以適應社會科教文衛事業發展的需要。提高事業單位的管理水平，保證財政資金的合理使用，重視事業單位內部控制的發展是我們應該關注的問題。本文首現介紹了事業單位內部控制理論，接著對目前我國事業單位內部控制存在的問題進行分析，最后提出了完善事業單位內部控制制度的相關策略。

淺談行政事業單位內部控制制度

近年來內部控制制度越來越受到關注，許多企業花巨資設計內部控制體系。但與企業相比，事業單位的內部控制制度建設相對滯后。事業單位作為國家政策的直接貫徹和執行者，其收入來源主要是財政資金，由于其經濟業務較企業單一，因此，內部控制制度建設普遍較弱，從而制約了事業單位的工作效率，影響了事業單位會計信息的真實性。在信息管理時代，加強與完善事業單位內部控制制度，對于防止舞弊行為，保證國家財政資金安全和公共事業的發展十分重要和迫切。

一、事業單位內部控制理論概述

（一）事業單位的概念

事業單位是在編制和預算管理中為區別于行政機構、企業和其他機構、組織而使用的專用名稱，是一個有中國特色的概念，產生于新中國建立之初。1955年全國人大常委會《關于1954年國家決算和1955年國家預算的報告》中，從經費使用的角度首次使用了事業單位的概念。1963年7月，由國家編制委員會代國務院草擬的《國務院關于編制管理的暫行辦法（草案）》，把事業單位界定為“為國家創造和改善生產條件，促進社會福利，滿足人民文化、教育、衛生等需要，其經費由國家事業費開支的單位”。1965年5月，在國家編制委員會《關于劃分國家機關、事業、企業編制界限的意見(草案)》中，對事業單位界定為“凡是直接從事為工農業生產和人民文化生活等服務活動，產生的價值不能用貨幣表現，屬于全民所有制的單位，列為國家事業單位編制”。1984年，全國編制工作會議印發的《關于國務院直屬事業單位編制管理的實行辦法》規定，“凡是為國家創造或者改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業單位，使用事業編制”。1998 年，國務院發布了《事業單位登記管理暫行條例》，首次從法律上將事業單位界定為，“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織”。1999年，全國人大常委會通過的《中華人民共和國公益事業捐贈法》再一次明確規定事業單位包括：“公益性非營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等。”2004 年6月，國務院關于《修改(事業單位登記管理暫行條例)的決定》再次重申了1998年的界定，即“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”

由此可見，對事業單位的稱呼首先起始于預算管理和編制管理的分類，我國的事業單位是與黨群行政機關、企業相對應的一個概念。事業單位界定的標準，突出強調了以下幾點：一是直接從事為工農業生產和人民文化生活服務活動；二是生產的價值不能用貨幣表現；三是不以為國家積累資金為直接目的；四是由國家機關舉辦或者其它組織利用國有資產舉辦；五是為了公益目的；六是主要從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。

（二）內部控制理論

內部控制是現代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產生發展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發生，來提高管理的效果及效率。事業單位內部控制是事業單位管理制度的組成部分。它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構政策、程序和措施等，是事業單位為履行職能、實現總體目標而應對風險的自我約束和規范的過程。

《企業內部控制基本規范》中規定，內部控制是由企業董事會、監事會、經理層和全體員工共同實施的、旨在實現控制目標的過程。借鑒企業內部控制定義，可以將事業單位內部控制定義為：為實現事業發展目標，針對經濟管理、業務職能活動而建立的，制約、規范、協調全體員工行為的過程。

事業單位為社會提供服務，擔負一定的政府職能，有既定的發展目標。事業單位內部控制的目的可確定為：保證方針政策及法律法規得到貫徹落實，保護各項資產安全，保證會計信息真實可靠，降低各種損失浪費，提高資金的使用效益和各項事業活動的成效，促進事業發展目標實現。

我國事業單位建立、健全內部控制制度十分必要：

一是相關政策法規要求進行內部控制。《會計法》規定，各單位應建立、健全本單位內部會計監督制度。《事業單位財務規則》規定，對各項財務管理活動進行控制和監督是事業單位財務管理的一項主要內容，部門預算制度的實施從客觀上要求進行內部控制。

二是經濟活動結果可能存在的風險要求進行內部控制。隨著各項事業不斷發展，事業單位的經濟活動日益頻繁且內容也多樣化，經濟活動本身就有成功和失敗的可能，如果失敗了，其中就存在不確定性的風險，會給事業單位帶來資產損失和財務風險。比如，事業單位為獲取額外資本收益，用貨幣資金等資產向其他單位投資，其中存在著對外投資失敗與資產損失的風險。單位需要對各項經濟活動采取針對性的內部控制措施，減小或消除有關風險，促進既定目標的實現。

三是會計信息失真的風險要求進行內部控制。有的事業單位財務會計制度不完善，對經濟等業務事項的辦理缺乏有效的會計監督，手續不嚴密，會計核算不規范，會計人員沒有嚴格執行國家的政策和法律法規，為達到某種目的而隨心所欲地進行錯誤的會計核算。例如，對固定資產缺乏有效管理，單位賬上有的固定資產實際上已不存在了，而實際使用著的固定資產卻未入賬，成為賬外資產。為了解決資金不足問題或者為謀取小團體利益，有些單位采取隨意處置固定資產、收入不如賬、偷漏應繳國家稅費等辦法，要求會計人員違法辦理會計事項，向主管部門或外界提供不真實的會計信息，使會計信息質量得不到應有保證。

四是為更好地實現事業發展要求進行內部控制。事業單位為了實現自身的發展，需要在從事生產、開展專業事業活動及進行管理活動中，制定及完善一系列的方針、制度規范、措施等去指導、規范員工的工作實踐，堵塞管理上的漏洞，控制各種風險，保障資產的安全，減少損失，提供真實可靠的會計信息，提高效率，促進既定目標的完成。

二、事業單位內部控制存在的主要問題

我國事業單位很多建立于計劃經濟時期，在現階段仍無法擺脫舊有管理體制的束縛，基礎管理薄弱致使工作效率低。事業單位內部控制存在的問題具體有以下幾個方面：

（一）對內部控制認識不足導致執行乏力

單位管理者的思想意識，關于本單位管理及內部控制的認識理念，對建立一個有效的內部控制起到絕對關鍵的作用。尤其是事業單位的管理者屬于上級委派，有的是相關行業專家，有的是黨政方面的干部，領導親自抓財務，實行“一支筆”審批，往往更注重出成績有業績，對事業單位的內部控制缺乏科學的認識。單位內部控制的執行者，在內部控制的流程中都是雙重身份，他們既是控制者，也是被控制者，而他們本身對內部控制的輕視也導致了控制制度執行不力，往往對加載的控制檢查制度覺得是負擔，對于各種制度的執行存在消極抵抗的意識，在日常的活動中應付了事，更加忽視存在的問題與風險，沒有發揮起到自身崗位所應有的職責，導致內部控制流于形式。

（二）尚未建立權威的內部控制理論體系

事業單位并沒有權威的綜合系統的內部控制理論體系，管理部門制定的規章制度大多是對一些專項經費或資產的管理制度和辦法，對財政性經費的使用方向、范圍標準加以限制，無法進一步防范風險確保各單位財政資金的安全性。事業單位的內部控制研究只能以COSO內部控制框架或我國出臺的內部控制理論體系進行分析，這些理論主要針對的是企業及上市公司，其內部控制評價的標準、開展審計監督的內容并不適用于事業單位，事業單位不以營利為目的，開展活動的績效評價是以提供服務的質量及社會效益為標準衡量的。

（三）財務管理混亂，會計基礎工作薄弱

一是預算資金沒有明細項目，使用缺乏計劃性。年度預算執行不嚴格，存在著一定的隨意性，不能將有限的資金用在刀刃上，有時還超額使用，影響了事業單位的發展。二是收支管理不嚴。任意擴大開支標準和開支范圍，項目資金沒有專款專用，存在巧立名目，擠占資金，挪作他用問題。三是財產物資管理不嚴。由于事業單位一般不進行成本核算，因此較輕視實物資產管理，如購買低值易耗品，直接作支出，不入財產賬，領用不辦理手續，另外由于缺乏應有的財產清查制度，從而使這部分資產既無賬又無實物。同時有些事業單位財產購置存在盲目購買、重復購置現象。

從會計憑證看，忽視簽字，多見事后批準，少見事前控制；貨幣資金支付缺少授權付款憑據，支票簽發及印章由一人負責，相關內部控制制度得不到執行；會計憑證裝訂只按時間順序而按未業務類型，各種業務混裝在一起，不利于匯總和核對。從會計賬簿看，重視分類賬，忽視備查賬；重視金額記載，忽視事由記載。在會計報表中，只重視報表的提供，忽視財務情況分析和會計報表附注編制；只研究如何滿足有關行政管理部門指標考核需要，很少利用會計信息研究單位管理中存在的問題。

（四）缺少必要的內部監管考核機制

(1)事業單位內部審計行為不力。在許多事業單位并沒有相關的約束監督機制，內部的審計行為還處于相對落后的位置，即使審計后也缺少必要的解決辦法和考核制度。 此外，事業單位的審計部門往往是在一些財務部門的管理下，自身缺少必要的獨立和權威性，無法真正實現審計部門的真正作用。 而且當前事業單位的審計行為還停留在傳統意義的范圍中，根本無法滿足當前事業單位的各種需要。

(2)考核獎懲制度存在問題。許多事業單位在對相關人員進行考核獎懲時，往往以各項任務和目標的實現程度來衡量，沒有對長效的內部控制機制的實現效果進行考察，從而使得考核機制存在缺陷，導致貪污腐敗行為的產生。

三、完善事業單位內部控制的對策

長期以來，人們更多的是將內部控制與企業的經營管理相聯系，很少考慮非生產經營的事業單位對內部控制的需要。事實上，事業單位由于會計信息失真、財務收支的混亂、責任不清、監管不嚴，使國家和單位的財產遭受損失的現象時有發生。內部控制怎樣才能適應當今經濟體制和財政管理體制改革的順利進行呢？筆者認為，無論從提高單位自身管理水平，還是從激烈的外部環境看，事業單位都迫切需要建立健全內部控制制度。內部控制制度的建立與完善，應從以下幾方面入手：

（一）加強管理者對內部控制的重視

鑒于事業單位的管理者對整個單位內部控制起到的重要作用，其素質和領導水平都直接對單位的發展有著舉足輕重的影響。作為上級單位及相關財政部門，應該加大對事業單位負責人及管理者關于內部控制相關內容的培訓力度，尤其是加強風險防范的意識，使他們清楚的認識到本單位內部控制的不足及發展方向。同時強化單位領導作為法人對本單位風險防范和預算執行的責任意識，也可將各單位內部控制制度的制定和執行情況作為考核單位領導管理水平的一項重要指標。

目前我國很多事業單位，管理制度習慣于沿襲以前的傳統，還屬于被動式管理，自身缺乏提高管理水平、完善內部控制的意識，很多方面管理還很松散，缺乏嚴密完善的控制系統、嚴格且科學的管理方法以及有效而又暢通的運行機制。因此管理者必須具有管理創新的意識，緊跟時代的發展更新觀念，多借鑒先進經驗，清楚認識到目前所處的社會環境和財政政策，日常業務活動中存在哪些不足與問題，對本單位發展、所面臨的風險與機遇有自己的見解和前瞻性，勇于邁出改變現有傳統的腳步。作為內部控制的發起者和推動者，管理者要加強與各部門業務工作人員的溝通，充分了解他們關于完善內部控制的意見和建議，使控制活動的開展得到內部控制主體和控制客體的全力支持，使內部控制制度得到貫徹實施。

（二）構建健全的內部控制制度

加強事業單位關于內部控制的法律法規建設，符合現代管理制度的發展需要，解決管理中存在的現實問題，在新的經濟條件下持續有效的健康發展。借鑒我國在內部控制方面新出臺的《企業內部控制基本規范》，參考COSO全面風險管理框架作為內部控制理論制定的基礎，針對事業單位的特點，審核各機構設置的科學性，規范崗位責任制度，對職能部門業務進行劃分時，明確各崗位所賦予的權利和職責，以及不相容職務相分離及內部牽制制度的具體實施情況，建立起一套自我制約和自行檢查的崗位工作體系。具體內部控制體系建設制度如下：

(1)內部控制崗位授權制度：明確規定各個內部控制涉及崗位的職權范圍，任何組織和個人都不得超越權限。

(2)內部控制審批責任制度：對內部控制涉及到的各類事項，明確審批人的權力及承擔的責任，有問題實行崗位追查。

(3)內部控制審計稽查制度：結合內部控制準則及相關規定，明確審計稽查的內容、對象，確定審計權限和報告負責人等。

(4)內部控制考核評價制度：人力部門對各崗位內控完成度進行考核，并參考審計及其他方面反饋意見與績效掛鉤。

(5)重大風險預警制度：對可能重復出現的風險進行事前預防準備，制定重大事項的檢測措施及風險應急預案。

（三）加強預算管理體系，提升財務工作質量

加強事業預算編制的控制。目前雖然事業單位資金來源渠道呈多樣化，但對于事業單位來說，絕大多數資金還是以國家立項撥款為主，其他資金來源為輔。事業單位預算由收入預算和支出預算組成，預算的編制應按照“穩妥可靠、量入為出、自求收支平衡”的原則編制。事業單位預算作為單位根據其職責和工作任務編制的年度財務收支計劃，預算編制確定后不得隨意變通越軌。

加強預算執行的管理。事業單位預算經財政部門和主管部門核批以后，即成為預算執行的依據。所以我們必須加強預算執行的管理工作。事業單位在預算執行中要嚴格控制各項收支。并且要嚴格執行國家有關部門財務規章規定的開支范圍和開支標準，不得隨意改變資金用途和支出規模。同時要加強預算執行責任體系的建設，把責任落實到人、到事，并相應制定各項指標以對預算的執行情況進行考核，調動預算編制和執行的積極性。

加強會計人員的監督管理。建立會計人員繼續教育長效機制，對于從事財務工作的人員要進行經常性的培訓，規范其各種財務行為，堅持所有會計人員的持證上崗原則，并對其進行不定期的考核。另外，事業單位還應該對會計核算行為進行必要的規范，實施內部審核制度，從而不斷提升財務工作質量。

（四）加強監督，嚴格獎懲，強化內部控制

事業單位要設立專門機構或指定專人具體負責內部會計控制執行情況的監督檢查， 要制定定期實行內部會計監督和內部審計監督的自我考評制度。政府財政、審計部門要集中重點對各單位內部會計控制執行的結果，即收支核算是否符合國家統一的會計制度進行監督，內部監督與外部監督并重，確保內部會計控制的貫徹實施。重大開支必須依次由經辦人、分管領導、主要領導聯審聯簽方可在財務部門辦理。任何人不得給自己設置獎金或提高報銷標準，不得審批自己的各項費用支出。此外，還應建立嚴格的獎懲制度，對內部控制制度健全、執行得好的部門進行獎勵，反之給予相應的處罰。

總之，事業單位內部控制的缺失很大程度上影響了國家財政資金的使用效率和國有資產的安全，因此建立完善的內部控制體系是當前首要任務。內部控制體系構建應該突出事業單位內部控制的管理職能，既要有自上而下、從制度到指引到細則層層的制度體系，也需要根據事業單位不同的行業特色制定橫向的行業準則，并加大相關部門的監督檢查力度，促使事業單位內部控制管理水平的提高。

事業單位自身的內部控制，應該涉及所有部門工作人員，貫穿于單位業務開展和管理過程的始終，這種控制不僅僅限于內部財務控制，而是涵蓋了組織文化、制度執行、風險管理等多角度的綜合體系，是對人、財、物的全方位動態的管理控制。不同時期單位所面臨的風險也不盡相同，因此應進一步完善事業單位風險評價體系，并進行等級分類，根據成本效益原則有重點的給予關注。各事業單位需要充分認識到面臨的風險和內部控制管理中存在的問題，尤其是重點工作和重大事項的風險防范，根據業務活動的特點制定可執行的控制措施，使內部控制成為促進單位健康發展的助推器。

參 考 文 獻

1、李國運，《我國行政事業單位內部控制體系評論》，《財會通訊(學術版)》2007年第12期。 

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7、穆冬枚、陳偉，《關于行政事業單位內部控制的現狀與思考》，《會計師》2009年第5期。

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