水電開發項目投資與融資管理分析

當前我國經濟的高速發展與能源供應不足的矛盾日益加劇，主要原因是電力建設相對滯后，嚴重的需求矛盾極大地刺激了電力投資膨脹，同時出現了風起云涌的“跑馬圈地”和盲目擴張現象。本文站在水電項目開發的重要性和緊迫性立場，結合當前電力發展現狀和投融資特點，簡要分析了項目籌資方案的選擇、投資控制要素以及項目投資面臨的主要問題，提出了政府和企業不同角度下對于法制、體制、機制及管理等方面的應變與創新，包括政府加強立法管理，加大政策引導和執行力度，資源統一規劃，建立和完善投資機制和電價機制，合理稅賦，信貸政策實行差別管理等；企業應提高全局意識，立足市場導向，完善法人治理結構，遵從基建管理程序，重視資金結構的優化，建立實事求是投資管理和后評價機制，強調實現財務管理職能的應變與創新，從而優化資源結構，推動水電開發項目的可持續發展。

目錄

水電開發項目投資與融資管理分析2

一、水電開發在我國經濟發展中的重要性和緊迫性2

1、 我國電力發展現狀2

2、 水力資源分布與開發2

二、水電開發特點與方式2

1、特點2

2、開發方式3

三、當前水電項目投融資管理現狀及對策3

（一）、籌資（融資）方式選擇3

1、資金循環規律和特點3

2、籌資制約因素3

3、 籌資方式選擇3

（二）、項目投資程序4

1、 基本建設程序4

2、 控制要素及難點4

3、 財務管理職能5

4、 投資決策難點5

（三）、項目投資面臨的主要問題5

1、 資源配置矛盾和電價機制制約5

2、 資本金和或有負債壓力5

3、 環境保護壓力6

4、 稅收政策影響6

5、 企業會計制度的影響6

6、招投標制的局限7

6、 項目后評價的弊端7

（四）、政府和企業的應對措施7

二、 賀恭《如何當好項目法人》（在中國華電集團公司2003年基建工作會議上的講話）10

水電開發項目投資與融資管理分析

我國經濟的快速發展與能源供應不足的矛盾日趨突出，生產和生活對電力的需求達到了前所未有的高度，主要原因是我國長期以來電源建設滯后，尤其是水力資源未得以充分開發利用。嚴重的供需矛盾極大地刺激并帶動了水電資源空前規模的開發，以致有人釋懷高呼“水電的春天來了”。冷靜下來，我們有必要“踩著春天的腳步”，走穩每一步，對水電開發項目的籌資與投資管理作一些冷靜的思考和分析，以利于投資、產出和效益的最佳結合。

一、水電開發在我國經濟發展中的重要性和緊迫性

我國電力發展現狀 

目前我國用電水平仍然低下，人均裝機0.25千瓦，人均用電1046千瓦時，不到世界人均水平的一半；尚有2300萬人沒有用上電；到2003年末，全國發電設備容量達到38450萬千瓦，同比增長7.8％，而全社會用電量18910億千瓦時，同比增長15.4％；在供需矛盾急劇加大的情況下，近兩年全國出現嚴重電力短缺，而且持續時間之長、覆蓋面之寬、缺量之多、影響之大，令國人震驚。 

電力工業是國民經濟的重要基礎工業，是國家經濟發展戰略中的重點和先行產業，20世紀80年代開始，國家在調整產業結構進程中加大了對電力工業的投入，但仍然不可預料地發生了嚴重電荒，究其原因，主要體現在以下幾方面：

一是全社會用電量激增，電力供應總量不足；

二是電力建設滯后于電力需求增長，電力基建投資力度連續幾年低于全國基建投資力度。從2000年起連續4年裝機容量增長速度低于用電量增長速度；

三是電力結構不合理。一方面資源結構決定了電源結構以火電為主，水電、核電和風電（也稱新能源）比重嚴重偏低。另一方面電源布局區域差異大，水力、電煤資源分別集中于西部和北方，而國內經濟發達和主要負荷中心在東部和南方。再有一方面就是電網的規劃和建設滯后，在一定程度上抑制了電源的及時開發與利用。

水力資源分布與開發

我國水能資源總量居世界第一位，其中可開發的水電裝機容量達5億多千瓦，可發電量2萬億千瓦時以上，相當于每年燃燒約12.5億噸原煤的發電量。這些寶貴的水能資源主要集中分布在西部地區，可開發容量4億多千瓦，占全國水電容量的80%，2003年底已開發量僅9217萬千瓦，開發率與容量比重均為24%。

高儲備的資源和低水平的利用，使越來越多的人們意識到可持續發展的重要性，電力工業應當適度超前發展已成為不爭的共識。當前，國家實施西部大開發戰略，大力開發西部地區豐富的水能資源和實施“西電東送”，必將全面帶動西部地區多種優勢資源的開發，實現“東西互補”。為此，國家在權衡多方利弊后再舉重措，加大資源整合力度。2004年3月19日，國務院下發《關于進一步推進西部大開發的若干意見》，明確指出，就能源和電力問題，要大力開發水電，合理配置火電，建立合理的西電東送電價機制，對水電的實際稅賦進行合理調整，支持西部地區水電發展。

二、水電開發特點與方式

1、特點

開發水電有其自身特點，較火電而言，優點為多。比如，水電是清潔可再生能源，不污染環境；不消耗物質，也不產生廢棄物；工藝流程相對簡單；發電運行成本很低；修建水電站一般具有多種綜合效益；運行靈活，是理想的調峰電源；總工期已與火電相差不多；同時，水電還具有壽命長、電價低、長期效益好等優點。

水電開發也有局限性，如建壩需要淹沒土地、移民搬遷，受季節性氣候影響大，建設周期相對較長，投資較大，回收較慢等特點。 

2、開發方式

長期以來，我國水電開發受多種因素影響，以單體項目開發為主，分布較散，規模不大，工期較長，調節性能不高。

隨著資源規劃的深入和成熟，經濟發展帶來社會積累的豐富，工程技術、設備制造能力和管理水平的迅速提高，水電開發方式發生重大變化，目前已轉變為“流域、梯級、滾動、綜合”開發為主。尤其對中小流域項目，一般是緊密式的整體開發。

三、當前水電項目投融資管理現狀及對策

（一）、籌資（融資）方式選擇

1、資金循環規律和特點

 與通常的工業項目比較，水電項目有其自身特有的資金流轉規律和特點，資金一般要經過“投資－生產－回收”的流程。投資建設時資金密集、占用額高且時間長，生產期間資金占用量很少，資金回收量大，但回收資金主要用于彌補固定性成本和費用，投資回收期較長，一般在8-12年之間。

 資金投入量大且密集的特點決定了開發水電項目需要較高的資金成本，而且彌補這部分成本需要花費很長的時間，一般在25-30年之間。

2、籌資制約因素

作為國民經濟的基礎產業并且帶有公用事業性質，我國在20世紀80年代以前，基本靠國家大包大攬方式，以財政撥款建設項目，受國力限制，投資強度非常有限。1985年以后，國家采取集資辦電的重要方針，使電力投資從“多方要電、獨家辦電”的困境中擺脫出來。《電力法》根據“電廠大家辦、電網國家管”的原則，以法律形式作出規定：“國家鼓勵、引導國內外的經濟組織和個人依法投資開發電源，興辦電力生產企業。”

籌集資金是投資項目的重點和難點。僅以西部地區未來可開發水電2.5億千瓦規模，按現在的平均投資造價每千瓦8000元計算，需要投入資金20000億元，若分十年完成，每年需投入資金2000億元。作為任何投資主體來說，都難免面臨諸多制約因素，比如：

國家財力是否雄厚；

企業的財力、物力、人力資源情況；

國家規定的資本金制度情況；

稅賦和社會資金成本水平；

電力的市場供需形勢和國家宏觀調控方向；

環境保護和可持續發展的要求等等。

以上不同條件下的制約因素決定了籌資的不同方式。

籌資方式選擇

從整個電力行業來看，籌資方式的選擇不外乎以下情況：

（1）項目資本金籌措

一是內部來源，主要包括：

企業稅后收益；

稅前提取的折舊；

盤活資產存量(有償轉讓部分電源存量資產、以部分或全部存量資產入股)；

企業改制進行資產評估增值后所增資本公積再轉增實收資本。

二是外部來源，主要包括：

電力建設基金，每千瓦時2分錢（已于2000年停收）；

三峽建設基金（直接用于三峽電站及上游配套開發項目）；

稅收返還等財政撥補；

電力股票上市。

（2）金融機構貸款，主要有

國家開發銀行貸款（包括軟貸款、技術援助貸款、硬貸款、貼息貸款和通用商業貸款）

國有商業銀行貸款

股份制銀行貸款

非銀行金融機構貸款

（3）發行債券或基金

（4）利用外資（BOT或TOT等項目融資方式）

從理論上講，適用于電力開發的融資方式還有很多，但能夠為其提供高額、長期且穩定資金保證的，主要力量還是國家開發銀行和四家國有商業銀行發放的固定資產貸款。對水電開發項目來說，由于建設期長，相對風險高，項目資金對開行和國有商業銀行資金的依賴更為突出，此類資金的缺點是審批程序繁雜，對短平快項目影響較大。因此，在項目資金的實際運作中，必須注意幾個問題：

首先要盡量避免跟定一家貸款機構，可根據項目規模大小和周期長短情況選擇多家機構，但太多的貸款機構會增加更多的麻煩；

其次要注意長期與短期資金有機結合；

最重要的還是應高度重視貸款結構的優化，尤其對于投資周期較長的水電流域開發項目，同一性質和特點的資金不宜安排過多的貸款機構，應根據不同特點的資金安排或尋求不同的貸款機構。例如，對于中型流域項目，一般會有3-5個以上的項目，總建設期5-10年，就應當向開行或國有商業銀行申請主要資金，此類機構2家足夠，再申請一部分股份制商業銀行資金，因其審批程序相對較簡單，另外最好還配備一部分電力行業內實力較強的財務公司貸款，盡管其期限稍短，但因其對行業情況十分了解，故此類資金對借貸雙方來說風險都小。 

（二）、項目投資程序

基本建設程序

水電項目具有一次性（單件性）、周期長、投資大和風險高等特征，為實現建設項目目標，必須經過特定的過程并嚴格遵循基本建設程序。

通常情況下項目建設要經過規劃、預可研、項目建議書、可行性研究、設計（含初設、技術和施工圖設計）、建設實施、生產準備、竣工驗收和后評價等階段。

控制要素及難點

我國著名水電專家賀恭總結的項目建設“一二三四五”基本概括了水電建設的主要控制要素，這些要素包括：

一個目標，指一個項目就是為了實現一個藍圖目標，包括投入產出目標；

兩個基礎性工作，指計劃和合同管理；

三項基本要素控制，包括質量安全、建設進度和投資造價的控制；

四項基本運作機制，包括項目法人負責制及其資本金制度、建設監理制、招投標制、合同管理制；

五種控制、協調和管理工程的手段，包括計劃、技術、經濟、行政、法律等手段。

“一二三四五”是經驗的高度歸納和總結，對項目管理者由有著十分重要的實踐指導意義。

財務管理職能

傳統的基建項目財務管理有兩個基本職能，即組織資金和控制投資。但長期以來，受基建投資大計劃管理模式的影響，就水電項目基建財務管理而言，項目的資金組織一般限于將國家批準的資金計劃組織落實到位，對投資的控制也主要側重于項目概預算中部分費用的控制，對直接投資和一些專項費用基本上只是按計劃實施而已。

投資決策難點

 水電項目的投資決策不會涉及未來產品決策問題，主要局限于投資項目的決策。緣于其建設周期長等特點，項目決策會面臨諸多難點，比如，

 （1）資金不到位，這種情況通常與違反基建審批程序有關，或者是由于項目出資人應出繳資本金或擔保義務未到位造成；

（2）不可確定的地質條件，地下工程比重大的項目會因此增加大量額外投資，使項目經濟指標發生重大變化；

（3）建設期間價格變化,主要有基本建材、設備、運輸、資金利率等因素；

（4）重大政策變化，尤其是國家宏觀調控或項目審批程序發生變化時，可能使項目的準備工作處于進退兩難的境地；

（5）未來市場供需預測不實，國家或區域的市場供需統計及預測數據嚴重偏離實際，往往使項目在投產時面臨的市場情況與投資預測時“冰火兩重天”。

（三）、項目投資面臨的主要問題

資源配置矛盾和電價機制制約

受不同的氣候、水文、地質、地理位置以及價格水平等因素影響，水電項目之間有較大的個體差異，在電力體制改革前，為了保證投資項目的基本回報，國家根據這種資源差異制定了以還本付息或經營期合理回報為基礎的電價政策，不管哪種方式定價，實質上都是一種“成本加”為原則的“一廠一價”機制，據不完全統計，2004年6月以前國內同時并存上百種價格，以至于無人敢稱對國內電價比較清楚。這種機制產生的最不利的后果就是投資風險看似很小，導致各種資金瘋搶項目，各級政府和各種企業使出渾身解數“跑馬圈地”，資源缺乏整體規劃，電源質量不高。

隨著國家投資體制和電力體制改革的深入，尤其是2003年實施“廠網分開”后，新的以同網平均成本為基礎確定電價的政策出臺，引導形成“同網同質同價”機制，逐步推行競價上網。這種以市場需求為導向的價格機制給資源差異條件下的項目投資決策直接提升了難度，加上建設的長期性和產品的實時性特點，項目財務預測和決策的不可確定因素驟然增加。

資本金和或有負債壓力

國家在包攬打造電力工業的時期，依靠獨家壟斷經營積累了比較雄厚的資本，1996年由電力部改制組建的國家電力公司擁有全國過半的電力資產，成為國內規模最大的企業，2001年末國電公司排名全球500強企業的第67位。2002年末實施廠網分開后，除暫時留給電網的4000多萬千瓦容量外，重組后的5家發電集團平均擁有3200萬千瓦的可控容量資產，平均資產總額2500億元，平均注冊資本760億元。

根據國家對投資方面的相關政策規定，企業長期投資余額應低于其實收資本的50%，對外擔保余額不能超過其所有者權益的50%，同時規定，電力項目的投資總額中，資本金比例不低于20%。從2003年各大集團的發展規劃看，如果除去存量資產帶著的或有負債（主要是擔保），基本都不具備對新增資產的擔保能力，能夠以現金方式出繳的資本金更是捉襟見肘，用存量帶動增量的能力是很有限度的，尤其是資源條件較為優越的中小項目難免遇到融資方面的限制。

環境保護壓力

 過去的共識偏重于火電項目對不可再生資源的過度消耗和對大氣污染的嚴重性，而今值得注意的是，一向被認為是清潔能源的水電，在對地質環境、自然生態以及生物物種等諸多方面的影響上已經遭到質疑，單一水能發電開發對未能綜合利用水資源的負面影響也沒有受到應有重視。如今已不再過多討論水電開發的經濟性問題，一些環保、生態、林業、地質等方面專家認為水電與環境的關系問題應重新審視。2003年以來，四川都江堰建壩、云南怒江流域開發都引起世人關注，國家有關職能部門對審批程序和手續已經較以往嚴格了許多，這無疑是項目決策前必須高度重視的問題。

稅收政策影響

其他行業稅制改革前后稅賦水平基本沒有多大變化，唯有水電，稅改后稅賦水平提高了約10倍。項目建設期間內部加工銷售材料繳納的增值稅、采購的生產性設備包含的增值稅無法作進項稅抵扣，建成投入運行后增值稅率為17%，能夠抵扣的進項稅微乎其微，實際稅負一般在16.5%至17%之間。

而最容易對項目決策產生影響的情況，往往是項目所在地的地方政府（常常是老少邊窮地區）為了引進投資而制訂發布的若干招商引資優惠政策，其中涉及稅收的優惠政策多數屬于政出無門，超越行政范圍開空頭支票。根據這樣的虛假優惠條件作出的項目預測目標顯然面臨極大的風險。

企業會計制度的影響

長期以來，在作項目決策方案的時候，一般不會專門考慮企業會計制度對其建設前后的影響，而是依靠財務分析的結果對其經濟可行性作出判斷。在會計制度的運用方面，建設期間適用基本建設單位會計制度，交付使用投入運行開始適用工業企業會計制度，其中3-6個月的試運行期屬于在建期間核算范圍。

隨著會計制度的逐步國際化接軌，行業會計制度的差別也逐步打消，1996年電力系統實行基本建設單位和生產單位會計制度合并，將原建設期間的主要核算內容納入工業會計的在建工程和工程物資科目核算。合并后的核算方法并未對在建期間投資和建成后費用產生實質影響，作為投資主體來看，還會感受到核算思路更清晰，報表體系更完整。

1998年后各項具體會計準則相繼發布，細心的人會發現，新準則的不少規定對在建項目的核算產生越來越大的觸動，尤其是2002年適用于所有企業的《借款費用》準則的實施，對在建期間投資價值的確認以及生產后利潤分配的影響可謂前所未有。

該準則發布實施以前，建設期間項目借款產生的利息計入建設費用，最后攤入各項交付使用財產價值予以資本化。由于沒有具體的確認標準，在實際操作中，一些企業利用這一方法將經營性借款費用轉移資本化，或將投資性借款費用轉移至經營（期間）費用以人為調節利潤。為杜絕這種現象，新準則對借款利息資本化條件作了明確界定：其一，必須是明確指明使用項目的專項借款；其二，必須是專項借款在實際使用于項目支出時相對應的利息部分，并且計列至達到生產經營狀態時即刻停止資本化；其三，多筆專項借款按加權后資本化率計算應資本化額。不能同時滿足以上三個條件的利息應予計入當期經營費用。此規定對單純基建項目，特別是長期基建項目有重大影響，主要體現在如下方面：

第一，以基建投資起步的公司無法在建設期間列支經營性費用；

第二，從實際操作的情況看，項目建設期間的各筆專項借款不可能不產生沉淀，必然產生上述界定條件外的利息費用；

第三，項目建成投產后相當長的時期內仍然會為其發生結算尾款和質保金，由此產生的資金費用無法與資產價值匹配；

第四，按此準則規定不能資本化的借款費用一次性計入第一個生產經營年度內，將與當期收入嚴重地不配比，進而影響可分配利潤的實現，導致資本積累后移，同時可能企業會錯過稅收優惠政策的及時利用。

6、招投標制的局限

 招投標法的實施為規范建設市場的“公平、公開、公正”原則發揮了應有的作用，但從實際效果看，為了達到招投標法所規定的形式和程序方面的要求，招標結果往往不是最有利于項目需求的情況。投標人圍標、抬標、拉標等現象屢見不鮮，業主常常在最佳價格和最好施工技術方案之間艱難地抉擇，為數不少的業主在這方面付出過很大的代價。

項目后評價的弊端

 簡單的講，項目后評價（主要是經濟評價）能起兩個作用，一是對比分析項目實施結果與項目預算的差距，總結項目預算執行情況；二是根據完成情況分析預測未來效益和回收能力。現在常用的項目后評價所參照的基礎一般是項目的可研階段設計概算或修訂后的設計概算，而現實生活中的設計概算本身除了為項目實施提供參照外，還有一個重要職能，就是為政府有關管理機構提供審批項目的依據。為了在眾多待批項目中順利通過，概算指標難免被粉飾，業主自身編制執行概預算的較少，所以后評價通常是與一些很不實際的數據作比較，總結出來的“經驗指標”又被用于其他項目，導致實施過程中憑著感覺走，項目管理老是在一種說不清理還亂的怪圈中循環。

（四）、政府和企業的應對措施

一面是嚴重電荒，一面是“發展才是硬道理”；一面是盲目擴張不斷升級，一面是資源環境不堪重負。或政府，或企業，面對的都是大機遇和高風險共存。有人感嘆：“駛入深水區的電力體制改革之舟，將面臨更多可預知和不可預知的困難與現實” ，“深化改革面臨了一座更高的山”。但現實同時推動著我們不能停下來，在發展中解決困難、矛盾和問題是必然的選擇。政府和企業在發展的困惑面前都只有順應發展，眼光朝前，增強在立法、機制、制度和管理等方面的應變與創新能力，引導良性增長，推動可持續發展。

電力工業作為國民經濟命脈之一，首先是政府必須而且有責任掌握強有力的宏觀調控能力。

其一、加強立法管理，對電力管理、招投標、資源利用等相關法律已不適應客觀情況和發展要求部分做好及時的修訂和補充；

其二、加大政策引導和執行力度，防止和杜絕政出多門，政策之間相互矛盾，中央和地方明爭暗斗，利益訴求差異巨大，甚至南轅北轍等現象；

其三、打破省間壁壘，資源統一規劃，國家監管職能切實到位，政府對行業投資的力度和進度應當有明確的計劃，盡可能減少無序競爭和盲目投資；

其四、建立和完善以市場需求為導向的投資機制和電價機制。對市場風險高但社會效益突出的項目應實行差別分類的政策加以引導；

其五、調整不合理稅負，統一所得稅政策，加快增值稅的消費型轉變，具體政策應盡快出臺實施；

其六、實行資本金制度與信貸政策的差別管理，對不同規模、不同性質的項目實行分類的資本金限度和配套信貸政策。比如對調節性能好，環境破壞少，實行整體緊密型開發的中小流域水電項目可以適當降低資本金下限，并給予靈活簡便的信貸政策，支持其優先開發。

另外，還要正確處理環境保護與資源開發利用的關系，不能片面強調某方面的重要性。環保水平最終取決于經濟發展的程度，優勢資源的優先開發利用，可以促進經濟水平和科技水平的進步，這是提高環保水平的根本保證。

企業面臨的是更大的挑戰，資源有限，群雄逐鹿，誰先搶得優勢資源，誰就會贏得未來發展空間，競爭是很殘酷的，要真正地增強競爭力，還有很多事情要做。就當前水電項目開發的處境分析，有如下問題值得充分準備：

第一，要對企業面臨的宏觀環境，資源條件，相關政策走向等做專題深入的研究，這些研究不僅僅止于項目可行性階段，在建設期間、生產之后都應堅持，旨在提高企業的全局意識，保持清醒狀態。

第二，以市場為導向冷靜決策項目，始終追求效益最大化。如果沒有理想的未來市場價值，再好做的項目也別急。在可行性研究時多花點時間、精力和財力是值得的。投資、價格、市場相互制約著，但市場是最關鍵的。

第三，法人治理結構的完善絕不是簡單的產權明晰問題，把它放在企業的中樞神經地位毫不為過，帶著行政和壟斷背景的電力企業在這方面從意識到實踐都顯得較為淡薄，應當引起高度重視。

第四，遵從基建管理程序，嚴防“三邊”工程，嚴格做到審批程序未完不開工，資金未到位不開工。

第五，實施保護性開發和開發性移民，重點開發整體性強，生態破壞小，綜合利用優，具備調節功能，經濟指標又較好的中小流域。

第六，重點落實資金的籌集，重視資金結構的優化。

第七，建立實事求是的投資管理和后評價機制，投資管理和評價體系不能簡單以設計概預算為衡量標準，而應轉變為以可以保守預測的上網電價尺度，考慮市場因素，從利益驅動的根本需求出發，倒擠控制工程造價，優化項目功能。

最后，也是最為關鍵的一點，就是項目財務管理職能的應變。過去基建財務的主要特點是政策性強，需要熟悉掌握國家的各種相關政策和制度，是完全的計劃經濟管理模式。當前市場競爭環境下，項目財務管理職能發生質的轉變，財務決策構成項目決策的核心內容，從被動執行計劃轉變為主動計劃控制，前一個“計劃”是一種行政手段，后一個“計劃”是一種市場機制。受市場制約的影響，財務管理職能自然地由“被動管”變為“主動管”，從“要我管”變為“我要管”；在新型的業主負責制度下，財務管理職能的體現應當貫穿項目始終，從項目規劃選點、設計方案優化、工程招投標，到控制進度結算、合理安排資金，直至辦理竣工結算和決算，每一個環節的核心實質上就是財務可行問題。比較當前水電項目開發的特點，項目財務管理應當體現幾個主要變化，一是管理重心前移，二是可控資源的最佳整合優化，三是掌握和控制高度集約的財務及企業信息。

總之，在加大水電開發力度的緊迫需求下，國家應當加強立法管理，提高政府對政策引導和執行能力，統一規劃資源，建立和完善投資機制和電價機制，合理稅賦，信貸政策實行差別管理，引導建立良性競爭機制；企業應提高全局意識，立足市場導向，完善法人治理結構，遵從基建管理程序，重視資金結構的優化，建立實事求是投資管理和后評價機制，實現財務管理職能的應變與創新。只有從法制、體制、機制和管理多方面提高應變和創新能力，才能優化資源結構，推動電力工業可持續發展。

資 料 來 源

謝松林主編《電力企業經營與財務管理概論》 中國電力出版社 2000年9月；

賀恭《如何當好項目法人》（在中國華電集團公司2003年基建工作會議上的講話）