稅務代理問題研究

一、我國稅務代理的產生

二、我國稅務代理的發展

三、當前我國稅務代理發展存在的問題

四、解決我國稅務代理發展問題的對策

五、關于稅務代理問題的幾點思考

內容摘要

稅務代理作為稅收征收管理改革的重要環節,今年來發展較快，現已形成一定的規模，在一定程度上推動了我國稅收事業發展，對于保證國家財政收入，維護稅收和經濟秩序，發揮著重要的作用。本文將闡述我國稅務代理的產生與發展，分析當前我國稅務代理發展存在的問題，并提出解決我國稅務代理發展問題的對策。

稅務代理問題研究

稅務代理指代理人受納稅人、扣繳義務人的委托，在稅務代理合同規定的范圍內，代為辦理納稅事宜的一種民事代理行為。它屬于委托代理的一種，具有代理的一般共性，實行稅務代理制是許多國家和地區的通行做法。如日本，實行稅務代理制度已有80多年的歷史。日本現行的稅務代理制度是通過制訂稅理士法加以規范的。該法把稅務代理稱為稅理士，規定只有律師、會計師、退職的稅務官吏，才具有稅理士資格，并且規定了稅理士的權利義務。稅理士的業務考試制度及工作守則等等。稅務代理制度的實行，彌補丁日本稅務行政的不足，協調了征稅雙方關系，保證了稅收工作的順利進行，形成了卓有成效的制約機制，促進了日本經濟的高速發展，除了日本之外，美國、英國、我國的香港，也都實行了稅務代理制。為了適應建立社會主義市場經濟的客觀要求，近年來，稅務代理作為我國稅收征收管理改革的重要環節，發展較快，現已形成一定的規模，在一定程度上推動了我國稅收事業發展，對于保證國家財政收入，維護稅收和經濟秩序，發揮著重要的作用。本文通過闡述我國稅務代理的產生與發展，分析當前我國稅務代理發展存在的問題，并提出解決我國稅務代理發展問題的對策，以期促進我國稅務代理的發展。

一、我國稅務代理的產生

（一）實行稅務代理是依法治稅的需要。隨著改革開放的深入進行，經濟結構、經營方式越來越復雜，偷漏稅和反偷漏稅、避稅和反避稅的矛盾將日益突出，這就要求稅務部門的工作職能由征收管理型轉向監督檢查型，長期以來存在的“保姆式”稅收征管模式將不復存在，稅務部門的主要精力將放在稅收征管特別是稽查上，為了保證辦稅程序民主化，必須建立相應的監督制約機制。由于稅務代理處于相對獨立和公正的立場，它介人稅收事務，就會在稅收征管體系中建立起一種雙向制約關系。同時，隨著稅法的完善，為了保證門類繁雜的稅收法律能夠得到很好地貫徹實施，稅務機關也需要有一個聯結稅收法律和社會公眾的橋梁和紐帶，并要求這個中介既能勝任涉稅業務，又容易為納稅人所接受。而稅務代理機構恰好在這些方面具有其他機構不可替代的作用，因而逐漸成為稅收征管體系的一個不可缺少的部分。

（二）實行稅務代理是納稅人的客觀要求，因為搞市場經濟必然會有競爭，而稅收直接關系到納稅人的切身利益，影響到納稅人的競爭實力，而每個納稅人又不可能及時準確了解和運用稅法保護自己的合法權益，并且隨著稅收征管體制的改革和人們納稅觀念的轉變，納稅人要由被動納稅變為主動納稅。原來由稅務部門擔負的核稅、開繳款書等事務性工作，將由納稅人自己來承擔，納稅人由于專業知識、核算水平、辦稅能力參差不齊，以及考慮到納稅成本和對自身權益的保護，必然要向社會尋求中介服務，尋找精通稅法，熟悉稅收業務的專業人員代為辦理稅收事宜，而實行稅務代理不僅可以做到依法納稅及兌現優惠政策，還節時省力，有利于納稅人集中精力搞好生產和經營。

（三）實行稅務代理是發展國際經濟交往的需要。因為隨著改革開放的進一步深化，涉外稅務日益復雜，外商向我國投資而對我國的稅收法律與法規不盡了解，我國向外國投資需要了解和熟悉外國的稅收法律，這就更需要精通稅法的專業人員從事中介服務，以保護投資雙方的合法權益。也正由于稅務代理的這一特殊地位，決定了代理者必須嚴格按照稅法和稅收制度辦事，維護國家法律，又維護委托人的合法權益，從而避免納稅人自行辦稅的盲目性和稅務人員直接辦稅可能發生的弊端，以有利于同國際慣例接軌。稅務代理是市場經濟發展的必然產物，它是指稅務代理人在法定的代理范圍內，受納稅人、扣繳義務人的委托，代為辦理稅務事宜的各項行為的總稱。稅務代理是處在征方稅務局和納方納稅人的中介，稅務代理行業在國外已經發展成為比較成熟的行業，我國稅務代理則屬于新興行業，與國外發達國家相比還存在著一定的差距，但不可否認的是，我國稅務代理有著廣闊的發展空間。就目前而言，我國稅務代理從無到有，取得了長足的進步，但還存在著一些亟待解決的問題。因此，研究我國稅務代理發展中的問題與對策具有十分重要的現實意義。

二、我國稅務代理的發展

我國的稅務代理是順應納稅人的客觀需求而發展起來的。我國稅務代理的發展主要經歷了三個發展階段，即稅務代理市場的啟動、稅務代理的全面推行和稅務代理的逐步規范。

（一）稅務代理市場的啟動

我國稅務代理起步于稅務咨詢，從二十世紀80年代末期開始啟動。20世紀80年代，一些地區的離退休稅務干部組建了稅務咨詢機構，主要從事財務、會計、稅法咨詢工作，幫助納稅人解決納稅困難。1988年，在借鑒國外推行稅務代理經驗的基礎上，國家稅務局在全國逐步開展了稅收征管改革，在遼寧、吉林等地進行了稅務代理的試點。1993年實施的《中華人民共和國稅收征收管理法》中明確規定“納稅人、扣繳義務人可以委托代理人代為辦理稅務事宜”。1994年，國家稅務總局頒發了《稅務代理試行辦法》，要求各地有步驟地開展稅務代理的試點工作，稅務代理市場初步啟動。

（二）稅務代理的全面推行

全面推行稅務代理制度，在社會主義市場經濟中扮演著不可或缺的角色，對于改善稅收執法手段，加速稅收法制建設，規范代理行為，廣泛發揮社會中介力量，開展協稅護稅，保證征納雙方合法權益，維護稅收大環境，組織國家財政收入，都將起到極大的推動作用。隨著我國稅收征管改革的深化，尋求稅務代理的客觀需求越來越迫切。為規范代理行為，提高代理質量，1996年人事部和國家稅務總局合下發了《注冊稅務師資格制度暫行規定》，在稅務代理行業實行執業準入控制，全面實施注冊稅務師制度，標志著注冊稅務師執業資格制度在我國的正式確立。

（三）稅務代理的逐步規范

1999年，國家稅務總局下發了《清理整頓稅務代理行業實施方案》，決定在全國全面清理整頓稅務代理行業，規范發展稅務代理。1999年底，國家稅務總局、國家工商行政管理局發布通知指出，所有稅務機關興辦或掛靠的稅務代理機構，必須按要求，在編制、人員、財務、職能和名稱5個方面與稅務機關徹底脫鉤，并實施改制，稅務代理逐步開始規范管理。2005年，《注冊稅務師管理暫行辦法》的出臺標志著稅務代理行業進入一個嶄新的規范發展時期。黨的十七大報告中明確提出要“規范發展行業協會和市場中介組織”，為進一步加快發展我國的稅務代理業指明了前進方向。2009年12月國家稅務總局提出的納稅人十四項權利和義務公告中，首次提出“委托稅務代理權”。隨著稅務代理的逐步規范，我國稅務代理必將迎來一個更加廣闊的發展前景。

三、當前我國稅務代理發展存在的問題

當前我國稅務代理發展過程中還存在著諸多亟待解決的問題，這些問題主要表現在稅務代理機構的獨立性差、稅務代理法制建設不健全、稅務代理內部管理不規范和稅務代理人員素質較低下四個方面，其具體內容如下：

（一）稅務代理機構的獨立性差

在稅務代理發展過程中，稅務代理機構應該是一個獨立核算、自負盈虧、具有法人資格的經濟實體,是介于納稅人和稅務機關之間的完全獨立的組織。但在現實中,稅務機關、稅務代理人、納稅人三者之間關系不明、職責不清。主要表現在稅務機關與稅務代理職能相互交叉,把稅務代理機構視同隸屬于稅務機關的下屬機構，或把它看作稅務機關的第三產業,甚至有的稅務機關搞“強制代理”,嚴重損害了納稅人、扣繳義務人聘請稅務代理人的積極性,使稅務代理偏離了正確的方向。正是由于稅務代理人員要依靠稅務機關的行政權力開展業務,而并非靠自身的優質服務來贏得客戶,代理機構無法做到真正的獨立,所以在企業中很難樹立信譽,企業對其提供的服務自然也持懷疑的態度。

（二）稅務代理法制建設不健全

實行稅務代理制的國家，都有相應的稅務代理法規約束。縱觀世界實行稅務代理的國家，日本的稅理士法，韓國的稅務士法，德國有稅務咨詢法等。而我國稅務代理體系的立法層次較低，只是規定了稅務代理的合法性和法律責任，缺乏與之配套的操作性規則。其相關配套法規也都是以“試行”、“暫行”等形式出現，相應的實施細則也尚未制定；對業務范圍的規定不夠清晰明確不便于具體業務操作。另外，雖然國家稅務總局發布的《稅務代理業務規程(試行)》和《國家稅務總局關于印發〈稅務代理工作底稿(企業所得稅)〉的通知》，對稅務代理行業的執業流程進行了規范。但因其法律級次太低，隨著經濟的發展和稅制的不斷改革，這些業務規范已越來越不適應現實情況，也制約著我國稅務代理的快速發展。

（三）稅務代理內部管理不規范

我國稅務代理起步較晚，盡管稅務代理基本上已從稅務部門分離出來了，但其所承接的業務還有很多依賴于稅務部門，稅務代理客觀、獨立執業的本質始終受到征納雙方的干擾。一些稅務代理管理機構不健全,各項管理制度不完善,執業秩序混亂,甚至以其他不正當手段招攬顧客,都是稅務代理內部管理不規范的表現。目前，盡管我國已建立起稅務代理行業的行政管理機構——注冊稅務師管理中心，但稅務代理行業的自律管理卻面臨著機構不順、管理不科學的局面，并未真正起到自我教育、自我管理、自我服務作用，在稅務代理發展過程中，行業監管不力必然造成稅務代理的執業風險越來越大。

（四）稅務代理人員素質較低下

隨著經濟的發展，新問題、新情況不斷出現，新的代理需求不斷產生，新的代理業務也應隨之產生。然而，就《注冊稅務師管理暫行辦法》中規定的業務來看，稅務代理的執業范圍有限，多數代理機構只是從事稅務代理的一些傳統的事務。至于如審查納稅情況、稅收籌劃等較高層次的業務開展較少，制約著稅務代理市場的發展。對稅務代理從業人員來說，要求注冊稅務師要精通財會、稅收、管理等方面的專業知識，不具備專業素質的代理人員根本無法勝任代理工作。我國現有的代理人員很多不具備稅務代理的專業知識，沒有能力提供這些較高層次的服務項目，嚴重影響了服務質量的提高和市場拓展。

四、解決我國稅務代理發展問題的對策

為進一步提高我國稅務代理的發展水平，針對上述我國稅務代理發展中出現的問題，解決我國稅務代理發展問題的對策，可以從保持稅務代理的獨立性、健全稅務代理法制環境、加強內部管理制度建設和提高稅務代理人員素質四個方面入手。

（一）保持稅務代理的獨立性

稅務代理機構是獨立于征納雙方之外的社會中介機構,業務上須實行自主經營,經濟上實行獨立核算。因此,應嚴格稅務代理機構的審批標準,減少對稅務代理機構的行政干預,可以保證其業務活動的獨立性和公正性。保持稅務代理的獨立性，可以從三個方面采取措施，首先,要將稅務機關人員與稅務代理人員進行嚴格劃分。稅務代理機構的所有人員必須從稅務局徹底脫離。其次,在辦公場所上要同稅務機關相分離,同時,嚴格限制稅務機關人員從事代理業務。第三,稅務代理業務承接上要與稅務機關脫鉤。杜絕憑借稅務機關的行政權力強迫納稅人進行代理的現象。

（二）健全稅務代理法制環境

健全的法律體系是完善稅務代理制度的關鍵。在實行稅收征收管理改革的條件下，稅務代理制度是在依法治稅的進程中依稅收法治建設的需要而建立的,由于目前我國的稅收法制不健全,影響了稅務代理市場的規范性,因此，要盡快完善稅務代理行業的法制建設。健全稅務代理法制環境，使稅務代理事業的發展有章可循、有法可依，要不斷修改和完善《稅務代理試行辦法》和《注冊稅務師資格制度暫行規定》,制定并實施《注冊稅務師法》,確立注冊稅務師的法律地位,對稅務代理機構的設立條件、審批程序、組織方式及內部管理制度給予嚴格的要求;還要明確稅務代理行業的管理模式,界定稅務代理管理機構的職責、義務和權限范圍等，大力推動稅務代理的國家立法進程。

（三）加強內部管理制度建設

隨著我國稅務代理的全面推行和快速發展，針對稅務代理內部管理不規范的問題，促進稅務代理的發展要加強內部管理制度建設。在稅務代理管理機構中，加強內部管理制度建設，完善稅務代理的執業環境應當包括財務管理制度、人事管理制度、業務管理制度、質量管理制度等多方面。稅務代理人通過制度建設，既可以規范管理，提高職業水平和服務質量，取信于客戶及社會，還能夠通過制度的約束警示功能，引導從業人員遵章執業，建立預防法律風險的“防火墻”，我國稅務代理業才能蓬勃發展。

（四）提高稅務代理人員素質

高素質的專業人才對推動行業發展的至關重要。稅務代理行業要求稅務代理人通曉稅法和相關稅務知識。因此,要搞好稅務代理工作,必須要提高稅務代理人員的業務素質。提高稅務代理人員素質，要把握好四個方面的內容，一是要嚴格組織好每年的注冊稅務師執業資格考試,突出對實際技能的考核。二是要建立后續教育制度,對稅務代理人員每年均要進行年度培訓。三是要實行代理機構人員差別利益分配制度,稅務代理人員的個人利益同代理質量掛鉤。四是要加強稅務代理后備隊伍建設。可以在一些高等院校設立稅務代理專業,加強對稅務代理后備人員的培養，為稅務代理拓展市場空間提供智力支持。

總之，當前稅務代理的發展面臨良好的機遇，新稅制結構已經建立，以納稅申報、稅務代理、稅務稽查三者相互協調影響的新征管格局正在形成。稅務代理的發展應抓住機遇，建立以納稅主體自愿委托為動力，以代理機構依法服務為載體，以稅務機關法律監督為保證的基本代理格局，以適應形勢發展的需要。

五、關于稅務代理問題的幾點思考

（一）稅務代理是一項政策性強、專業技術要求高的工作，涉及到納稅人、扣繳義務人和國家三者利益。稅務代理人面對稅務機關和納稅人，既要對國家負責，又要對納稅人負責。這就要求稅務代理人必須具有財政、稅務、會計等方面的專業知識，精通稅法，并具有稅收實務工作經驗，此外，還應按照一定的程序由稅務機關組織統一考試、審定井取得資格者才能充當稅務代理人。律師由于其資格是通過全國統一考試確定的，其考試科目又涉及財經等方面，所以，律師可以不通過全國統一考試，直接具有稅務代理資格。對于那些未成年人，依照國家法律被處以監禁以上刑罰， 自其刑罰執行或不再執行之日起未滿三年的人，被國家機關開除公職之日起未滿三年或被取消注冊會計師、律師資格者；在國家機關，企事業單位，學校領取薪金或依法被取消代理資格以及國家稅務部門認為不具備稅務代理資格的人，均不得從事稅務代理業務。只有這樣，才能充分保證稅務代理人依法公正、準確地執行職務。

（二）稅務代理的基本任務是站在客觀公正的立場上，根據國家稅收法律和行政法規以及納稅申報制度的要求，協助納稅人履行納稅義務。具體工作內容是：辦理、變更和注銷稅務登記，辦理納稅申報或扣繳稅報告，申請減稅、免稅、退稅、補稅和延期繳稅，制作涉稅文書，受聘擔任稅務顧問，‘當納稅人與稅務機關發生稅務爭議時，還要代理納稅人與稅務機關申請行政復議或進行行政訴訟。稅務代理人在代理過程中既可以全面代理，也可以單項代理；既可以臨時代理，也可常年代理，但除稅務機關依法委托外，不能代理或行使應由稅務機關行使的職權，防止將稅務征收權、審批權、檢查權，通過委托轉移或變相轉移給稅務代理人。

為了保證稅務代理行為的公正性、準確性，稅務代理人在代理過程中既享有一定的權利，又要履行一定的義務。稅務代理人依法履行職責，不受任何機關單位和個人非法干預，有權查閱被代理人的有關財務會計資料和文件，查看業務現場和設施，并可以向有關單位和小人調查核實，對稅務機關實施稅務檢查或進行稅務調查有事先得到通知的權利。對調查的結果和行政決定有詢問和陳述的權利。但稅務代理人在執行職務時，必須出示稅務代理許可證，必須按主管稅務機關的要求提供有關資料情況，不得隱瞞、謊報、對被代理人不得進行偷漏稅和洽談，對被代理人偷稅、騙取減稅、免稅和退稅的行為，還應該予以制止并應及時報告稅務機關，對代理過程中所接觸的秘密在代理期間或代理業務停止以后應該保密，不得泄露，此外，稅務代理人若與委托人或其他當事人有直接或間接利害關系，應向稅務代理機構請求回避。稅務代理人在代理過程中出現的違反職責的行為，給納稅人造成損失時，既要根據《民法通則》第66條之規定，承擔損害賠償的民事責任，又要承擔行政責任即由稅務機關根據有關稅務法規，給予取消代理資格，暫停營業或終止營業直至給予罰款的行政處罰。情節嚴重構成犯罪的，還要由司法機關依法追究刑事責任。

（三）稅務代理是一項新的社會中介活動，在這個領域活動的，除了律師事務所外，還將有會計師事務所、稅務咨詢機構。這些稅務代理機構各有所長，相互競爭。律師和律師事務所要想在這一領域打開局面并站穩腳跟，首先必須積極向稅務行政機關申報領取稅務代理許可證，取得稅務代理資格然后才能從事稅務代理。其次，在代理過程中必須始終堅持客觀、公正、優質、高效的原則，努力使自己的代理行為符合國家法律規定和委托人的意愿。只有這樣才能贏得納稅人的信賴和歡迎，得到稅務機關的支持，從而提高自己的社會聲譽。再次，律師事務所要利用自己與當事人聯系廣泛的特點，本著先易后難的原則，選擇、些自己熟悉的代理項目，如開展稅法咨詢、稅務培訓，代納稅人辦理稅收爭議的調解，取得經驗，擴大影響，然后逐步拓寬稅務代理業務。再次，律師事務所要建立完善稅務代理制度，使稅務代理活動規范化，以便使代理活動有章可循。最后，律師事務所要積極調整人才結構，更加自覺地實行律師業務的專業化分工。因為，開展稅務代理業務要赤誠律師事務所必須具備相應的專門人才，而目前我們律師事務所的人才結構和知識結構并不能完全適應開展稅務代理業務的要求。因此，一方面律師事務所要迅速吸收一批有真才實學、熟悉稅收業務的專門人才或擔任專職律師，或擔任稅務顧問，以解燃眉之急，另一方面對一切欲從事此項業務的律師來說，則要刻苦鉆研財稅法規以及會計知識，研究經濟生活中出現的新情況，新問題，了解甚至精通稅法，努力使自己成為稅務專家。只有這樣，才能為納稅人，扣繳義務人提供良好的服務，才能在激烈的競爭中立于不敗之地。

參考文獻

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