稅收流失問題研究

一、我國稅收流失的現狀

（一）偷逃騙避稅現象尤為突出

（二）居高不下的欠稅

（三）濫用稅式支出問題嚴重

（四）以費擠稅日益膨脹

（五）大量的隱形收入與地下經濟的存在

二、我國稅收流失的主要原因

（一）納稅人追求經濟利益，納稅意識淡薄

（二）稅制結構存在缺陷，使稅收流失趨于越大

（三）稅務部門征管不力，造成稅收大量流失

（四）企業會計核算和納稅申報不實，導致稅收嚴重流失

（五）電子商務引發的稅收大量流失

（六）地方政府干預稅收政策，以費擠稅現象嚴重

（七）缺乏誠實守信，依法納稅的社會環境和氛圍

三、治理我國稅收流失的對策

（一）健全法制，全面推進依法治稅

（二）強化征管，建立現代的稅收征管體系

（三）完善稅制，優化稅收制度結構

（四）規范轉移支付制度，推進稅費改革

（五）嚴格監視網上貿易，加強電子商務征稅管理

（六）健全稅務監督機制

（七）加大稅法宣傳力度，轉變公民稅收觀念

內 容 摘 要

稅收流失的治理一直是世界性的大難題，并為國際社會廣泛關注。因此，世界各國無不采取各種措施減少稅收流失，對稅收流失行為進行懲罰。本文從偷逃騙避稅、欠稅、稅式支出、以費擠稅、隱形收入和地下經濟等方面闡明我國稅收流失的現狀；從納稅意識、稅制結構、稅收征管、納稅申報、地方干預、電子商務、納稅環境等方面理論分析稅收流失產生的原因，最后針對我國稅收流失的現狀和原因，提出治理稅收流失是全方位、全社會的而不是局部的，需要從法制、征管、稅制、體制、監督和宣傳等方面多視角地系統研究稅收流失的治理對策。

稅收流失問題研究

從世界范圍來看無論是發達國家還是發展中國家，都或多或少地受到稅收流失問題的困擾。即使是在法制相當健全，稅收征管水平和公民的納稅意識也很高的美國，稅收流失的狀況也不容樂觀，稅收流失的治理已經成為世界性難題。從我國情況看，根據我國1985至1996年財稅大檢查的結果以及專家學者對我國近幾年稅收流失規模的測算來看，我國每年因各種偷稅、逃稅、騙稅、越權減免稅等造成的稅收流失相當嚴重。

一、我國稅收流失的現狀

（一）偷逃騙避稅現象尤為突出

1、偷逃稅是稅收流失的最大方式。近年來曝光了不少偷逃稅的大案要案，如2005年年初青海西寧的“夏都專案”，涉及全國11省市211家企業，涉案金額28.42億元，稅額 4.3億元。

2、騙稅現象有抬頭趨勢。騙稅主要是騙取出口退稅，與出口退稅制度有著密切聯系。近年來騙稅已從高價值、高稅率的產品發展到普通產品，騙稅人員從少數出口企業發展到專業騙稅團伙，騙稅手段也向智能化方向發展，每年國家因被騙出口退稅的損失是巨大的。

3、形形色色的避稅問題。近年來外商避稅現象的普遍性和嚴重性引起了社會各界的廣泛關注。主要是外資企業通過資金轉移、費用轉移、成本轉移、利潤轉移等避稅手段達到推遲進入獲利年度不交或少交所得稅。

4、抗稅行為時有發生。抗稅作為我國稅收征納矛盾的現實表現，主要發生在城鄉個體戶和私營企業主中，如一些土法煉油、個體采礦等行業，在農村還存在著集體抗繳農業稅的問題，每年稅務戰線因暴力抗稅而犧牲的事件總有幾次。

（二）居高不下的欠稅

近年來，企業拖欠國家稅款現象日趨嚴重，每年年末欠稅金額均在800億元以上。從稅種分布看，欠稅主要集中在“兩稅”上。

（三）濫用稅式支出問題嚴重

長期以來，我國出臺的一系列稅收優惠政策，一方面促進了經濟和各項事業發展，另一方面也使稅基變窄，宏觀稅負趨于下降。據估計，全國每年減免稅達1500億元，有的地方的減免稅額占地方財政收入的12%以上。近年來的減免稅又呈現出兩個明顯的特征：一是政策性減免稅越來越多，稅基受到嚴重侵蝕；二是各地對扶持性和困難性減免的審批尺度不一，操作上隨意性很大。

（四）以費擠稅日益膨脹

由于經濟體制改革正在進行中，應有的分配制度不健全，各地方和部門為了局部利益，千方百計截留國家稅收，對企業搞“包稅”或變相“包稅”，再通過其他途徑轉化為制度外收入，并人為使收費剛性大于收稅剛性，以費擠稅，導致財政分配中非稅收入大于稅收收入。過多過濫的收費，加重了企業、個人負擔，使稅源減少，使納稅人的納稅積極性受到打擊，造成稅收大量流失。

（五）大量的隱形收入與地下經濟的存在

隱形收入與地下經濟是世界各國的共同現象。我國是發展中國家，隨著經濟形勢的發展，稅費負擔的增加和政府管制能力的不足，加之法制、法規的建設不夠健全，給隱形收入與地下經濟大開方便之門，走私販私、無證經營、制假售假、色情販毒、現金交易等活動，偷逃國家大量稅收，造成了巨大的稅收“真空”。

二、我國稅收流失的主要原因

（一）納稅人追求經濟利益，納稅意識淡薄

在市場經濟條件下，作為市場主體的企業和個人，其一切行為的出發點和歸宿都是為了追求經濟利益最大化。由于稅收本身所具有的強制性、固定性和無償性，就使得這種被分配產品的所有權從納稅主體手中強制的、無償的轉移到國家手中。這無疑是對納稅人的一種剝奪，導致納稅人利益的減少，所以他們會千方百計地少繳稅或不繳稅，盡可能多的增加稅后利潤。同時由于我國幾千年的封建吏制的苛捐雜稅的殘余影響，人口文化素質不高，現實經濟生活中的收入分配不公、政府支出透明度不強、亂收費和以費擠稅等現象，使得納稅人權利和義務之間產生了不平衡的感覺，使得一部分公民的納稅意識缺乏，納稅理念淡薄，助長了稅收流失。

（二）稅制結構存在缺陷，使稅收流失趨于越大

盡管1994年的稅制改革取得了很大成功，對經濟起了促進作用，但由于國內國際形勢變化很快，國內經濟的快速增長，知識經濟的興起，新知識、新技術的不斷涌現，特別是入世后市場格局發生了很大變化，致使稅收結構變化滯后于所有制結構、生產結構和收入分配結構的變化，現行稅制理論與實踐錯位，導致巨額稅款流失。如增值稅稅制設計明顯已不適應目前我國社會發展水平；內外資企業實行兩套所得稅，也為企業逃避稅收監管提供了制度“空間”。此外，稅制設計跟不上經濟結構、稅源結構不斷變化的新形勢，出現所謂稅收“真空”。如在面臨企業改制、產權轉移以及生產經營方式轉變的新情況下，部分納稅人利用稅制設計的缺陷和稅收政策及管理的相對滯后，大肆偷逃國家稅收。有些企業利用網上交易偷逃稅款就是一例。

（三）稅務部門征管不力，造成稅收大量流失

稅收流失與稅收征管是一對矛盾的兩個方面，彼此在相互抗爭中達到均衡。當前稅務部門征管不力，導致稅收大量流失。其主要表現為：一是征管人員素質不能完全適應新時期稅收工作的要求。二是部分稅務機關擅自擴大優惠政策執行范圍，或變通政策違規批準減免稅。三是稽查查補稅款不按規定加收滯納金。四是部分稅收優惠政策多環節審批、多頭管理，地方政府干預稅務部門執法，導致部分納稅人鉆“空子”，造成國家稅收流失。

（四）企業會計核算和納稅申報不實，導致稅收嚴重流失

一是企業違規核算，少計收入多列成本，少申報和繳納稅款。二是有的企業與稅務部門、地方政府相互勾結，利用稅務部門與地方政府聯合出臺的地方稅收優惠政策少繳稅款。

（五）電子商務引發的稅收大量流失

進入二十世紀九十年代以來，以計算機網絡為核心的信息技術迅猛發展，網上貿易逐漸成為人們進行商業活動的新模式。由于網上貿易的商品交易方式、勞務提供方式、支付方式等都與傳統的差異很大，如何對其征稅，已成為一個棘手的問題。

一是征管失控，稅收流失嚴重。網上貿易發展迅速，越來越多的企業（尤其是跨國公司）搬遷到互聯網上進行交易，而稅務機關又來不及研究相應的征稅政策，更沒有系統的法律規定來約束企業的網上交易，出現了稅收征管的真空和缺位，致使稅款流失。二是稽查難度加大，助長了偷逃稅。網上貿易是通過大量無紙化操作達成交易，賬簿、發票均可在計算機中以電子形式填制，而電子憑證易修改，且不留痕跡，稅收審計稽查失去了最直接的紙制憑據，企業如不主動申報，稅務機關一般不易察覺其貿易運作情況，從而助長了偷逃騙稅活動。

（六）地方政府干預稅收政策，以費擠稅現象嚴重

在局部利益的驅使下，有些地方政府出于自身利益的考慮，以權代法、輕稅重費、藏富于民、越權減免等現象，造成稅收流失。其主要表現為：一是越權制定減免稅政策，擾亂了正常的稅收程序，使稅務機關執法不到位，稅款大量流失；二是行政干預稅收收入，不切實際地下達稅收任務，迫使稅務機關收過頭稅、預征稅款，強壓企業貸款納稅，竭澤而漁，寅吃卯糧。三是費多稅少，以費擠稅。既有政府行為不規范，實行“稅費一站式征收”，化稅為費，截留稅款，也有職能部門巧設名目，侵蝕稅基，導致“費擠稅”現象及納稅人“先費后稅”等扭曲行為，加重了生產經營者的經濟負擔，造成納稅人生產經營活動中實現的稅款流失到地方政府及其所屬部門、納稅單位甚至個人的口袋中。

（七）缺乏誠實守信，依法納稅的社會環境和氛圍

近年來，我國社會主義市場經濟有了長足的發展，但社會主義市場經濟所需要的法制建設和道德建設工作卻沒有相應的跟上。為了追逐利潤而踐踏法律，有損社會主義公德的現象大量出現，人們誠實守信、依法納稅的意識十分淡薄，廣大人民群眾對稅法知識了解甚少，缺乏誠實守信、依法納稅的社會環境和氛圍，從而導致稅收流失。

三、治理我國稅收流失的對策

（一）健全法制，全面推進依法治稅

1、加強稅收立法，健全稅收法律體系。基本思想是：建立以稅收基本法為母法，稅收實體法、稅收程序法相應配套的稅收法律體系（賈紹華，2002）。（1）建立健全《稅收基本法》統領下的各單行法律、法規，其相互之間的法律級次、隸屬關系應當理順，形成科學的體系。（2）在我國現行的各種稅收實體法中，除《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《個人所得稅法》外，其余稅收法規都未經人大立法，而是國務院以暫行條例的形式頒布。雖然這些法規具有與法律同等的效力，但從實際情況看，這種有稅無法的狀況在一定程度上降低了稅收的強制性。（3）我國目前的程序法——《中華人民共和國稅收征收管理法》，是2001年重新修訂的，其充分考慮了稅收對經濟發展和社會進步的影響，將促進經濟發展和社會進步作為一個立法宗旨。但經過稅務部門的實踐發現依然存在很多不足，仍需要進行不斷的改進和完善，尤其是在稅收執法的規定上可操作性不強，執法隨意性較大，執法困難的現象仍將普遍存在。

2、規范稅收執法，進一步推進依法治稅。（1）嚴格執行各項稅收法律法規和政策，進一步制定和完善配套管理辦法，正確處理規范執法與組織收入、規范執法與優化服務、規范執法與支持發展的關系，嚴格、公正、文明執法，營造良好的稅收環境。（2）大力推進稅收執法責任制度，強化稅收執法權的監督制度，進一步健全執法過錯責任追究制度，推進依法治稅。（3）整頓和規范稅收秩序，既不能認為調節收入進度、違規批準緩稅，也不能寅吃卯糧收過頭稅；同時依法加大對涉稅違法案件的處罰力度，杜絕以補代罰、以罰代刑。

3、健全稅收法制保障體系。應建立稅務警察，加大偵查力度，制止和打擊稅收犯罪活動，強化稅務執法剛性，維護稅收秩序，同時成立稅務法庭，提高稅務司法水平，使稅務糾紛和稅務犯罪案件按照法律規定的程序進行處理和審判。

（二）強化征管，建立現代的稅收征管體系

1、建立規范有效的納稅申報制度。完善稅務登記制度，提高稅務登記證的法律地位，拓寬其作用范圍。在法人認定環節上先簽發稅務登記證，然后再憑此辦理工商登記證、開設銀行賬戶。仿效美國、意大利等國，實行以法人身份證號碼為唯一的納稅人登記編碼，納稅人的一切與取得收入有關的活動都離不開這一編碼，從而從根本上控制納稅人的行為和活動。

2、規范稅源監控，加強稅源管理。稅源監控要與社會經濟結構和稅制結構相適應；要充分借助現代科技手段，實現征管方式的現代化、信息化，廣泛推廣稅控裝置，充分發揮金稅工程的優勢，以最大限度地減少稅收流失；要充分借助社會力量，加強與工商、海關、金融、公檢法等部門的密切配合，同時應建立稅收違法案件舉報獎勵制度，調動廣大人民群眾協稅護稅的積極性，嚴堵稅收跑、冒、滴、漏，嚴打各類社會違法犯罪活動，有效實行稅源監控。

3、加強稅務稽查體系建設。采取異地交叉稽查模式，減少地方政府干預。稅務部門可采取集中人力、分組跨地區交叉稽查，有利于避免地方政府干預，使大案要案的集中、專項查處和稽查質量得以提高，便于各地交流稽查經驗、驗證稽查業務水平，提高稽查干部的業務素質，統一執法尺度，提高執法水平。必須充分利用先進的科學技術尤其是網絡技術，以實現信息資源共享，盡快形成一個以“金稅工程”網絡技術為基礎、高效、迅速的信息和管理網絡，將人工稽查與計算機網絡相結合，提高稽查質量。

4、加大懲罰力度，提高稅法的威懾力。加重對各類違犯稅法行為的懲罰是治理稅收流失廣為各國所采用的一種做法。加重處罰并意味著隨意處罰，必須以法律為依據。同時必須要求稅務機關要嚴格執法，堅決杜絕人情稅現象，也要杜絕濫用處罰現象的發生。應發布稅務違法案件公告，通過各種媒體對違法案件進行曝光，以形成對稅務違法犯罪活動的強大威懾力量。

5、密切部門配合，實行社會綜合治稅。當前稅收已經和國民經濟各個部門有了千絲萬縷的聯系，已經滲透到生產經營和個人生活的各個方面，所以說要加強稅收工作，把稅源控制好，單靠稅務局自身是不行的。因此，請政府出面協調稅務、工商、審計、財政、公安、銀行、外貿、計委、廣電等部門的關系，明確規定各部門必須配合稅務部門開展工作，構建覆蓋全局的稅收征管工作，依靠社會綜合治稅。

6、實現稅收征管各環節的協調統一。稅收征管是一項綜合性的工作，稅務登記、納稅申報、稅源監控、稅款征收、稅務稽查、稅收處罰等都是稅收征管這一有機整體的重要組成部分，它們之間存在著直接或間接的聯系。只有各個鏈條之間相互聯系、相互制約，才能使整個稅收征管體系保持相對高效的運轉狀態。

（三）完善稅制，優化稅收制度結構

1、合理分配流轉稅和所得稅的比例。就我國目前社會發展和經濟發展狀況來看，我國仍應是堅持流轉稅和所得稅并重的雙主體稅制結構，逐步提高所得稅比重。在進一步完善和優化增值稅制的同時，通過完善和優化所得稅制，加強所得稅的征管和稽查等措施，逐步實現所得稅收入的增長速度高于流轉稅的增長速度，將我國稅制建設成為真正意義上的雙主體稅制。

2、完善和優化增值稅，加速增值稅轉型。實行普遍征收原則，將目前征收營業稅的各項勞務的活動和無形資產及不動資產逐步加入增值稅的征稅范圍。加速增值稅轉型，逐步擴大其實施范圍。完善增值稅優惠政策，進一步規范稅收優惠政策，最大限度的縮小減免稅范圍，保持增值稅抵扣鏈條的完整。

3、完善和優化所得稅。統一內外資企業所得稅，公平稅負，推進所得稅制的國際性。完善和優化個人所得稅，實行分類與綜合相結合的個人所得稅制。加大對高收入者的調節力度，改革生計費用扣除標準，進一步擴大個人所得稅的征稅范圍和規范個人所得稅的優惠政策。

（四）規范轉移支付制度，推進稅費改革

1、規范轉移支付制度。要確立中央政府宏觀調控的主導地位。收入的大頭歸中央，支出的大頭放在地方的做法，強化中央調控，增加財政資金的邊際效益，實現轉移支付制度與確保中央財力和有效地調動各級地方政府的積極性相一致。逐步改變以稅收返回等一般性補助項目為主的轉移支付形式，增加規定用途和有附加條件的專項轉移支付，以提高轉移支付資金的使用效率。

2、推進稅費改革，確保稅收收入。應大力推進稅費改革，清理和取締不合理的收費項目，將具有經營性質的收費項目并入價格軌道作經營收入，將那些名費實稅的收費項目可以通過“改費為稅”的途徑用相應的稅收取而代之，對確實須保留的收費項目則通過“規范費”的辦法分別納入“規費”和“使用費”，并調整收費標準，規范收支管理和監督。目前，可適時將教育費附加改為教育稅，失業保險費、養老保險費、醫療保險費等合并征收社會保障稅，等等。

（五）嚴格監視網上貿易，加強電子商務征稅管理

網上貿易的迅速發展對傳統的稅收征管提出了嚴峻的挑戰，從目前情況看，網上貿易只是呈現雛形，應加緊采取措施和對策管理。要求所有上網單位將與上網有關的資料報當地稅務機關，由稅務機關根據網絡經營者的咨詢狀況，核發數字式身份證明，以便稅務機關確定交易雙方的身份及交易的性質。拓寬稅務與銀行聯網的空間，稅務部門應與銀行合作設置電子關卡，對企業的資金流動進行監控，從而大大限制了偷、逃稅行為的發生。在網上建立電子銀行，要求從事電子商務的企業和個人在電子銀行里開戶，在網絡上完成異地結算、托收、轉賬等金融業務，在網絡上完成繳稅業務，實現電子支付。

（六）健全稅務監督機制

要有效防范和抑制稅收流失，還必須有廣泛、嚴密的監督機制。稅務監督應包括內部監督、行政監督、法律監督、群眾監督、輿論監督等在內的全方位、全社會監督。當前，稅務監督機制基本上是稅務機關內部實施的，沒有發揮其應有的監督作用。因此，健全稅務監督機制重要的是將稅務監督的外部監督建立健全，如群眾監督、輿論監督等，充分發揮外部監督的作用，為治理稅收流失做出應有的作用。

（七）加大稅法宣傳力度，轉變公民稅收觀念

深入廣泛地開展稅法宣傳，樹立與市場經濟相適應的稅收觀。我們應該持之以恒廣泛地開展形式多樣的稅收教育宣傳，應把稅收的基礎知識編入九年義務教育課本使國民從小就樹立“納稅光榮”的觀念，使國民從小就知道社會主義稅收性質是“取之民，用之于民”。轉變公民稅收觀念，樹立權利與義務對等觀念。在現代市場經濟條件下，傳統的“應盡義務”觀念已不能為納稅人所認同，甚至會造成納稅人逆反心理。因此要按照權利與義務相對稱的觀念，分別規范納稅人、用稅人和征稅人的行為營造良好依法治稅的社會環境，為我國經濟建設做好鋪墊。

 

 

參 考 文 獻

1.賈紹華：中國稅收流失問題研究[M].北京：中國財政經濟出版社，2002.232-466。

2.王陸進：發展稅收研究：我國經濟發展中的稅收理論與政策[M].北京：中國財政經濟出版社1998.53-63。

3.吳旭東：稅收管理[M].北京：中國人民大學出版社，2001.10-27。

4.胡怡建：稅收學[M].上海：上海財經大學出版社，2004.84-104。

5.陳共：財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2002.114-214。

6.孫力：《我國稅收流失對策研究》[J]稅務研究，2007。

7.梁朋：稅收流失經濟分析[M]．北京：中國人民大學出版社，2000。

8.萬紹群：巫晶.治理我國稅收流失的四大對策[J].當代經濟，2005，（1）：61-62。

9. 張運平：《偷逃稅成因的分析及其治理》，《稅務研究》[J]1997年第1期。

10..戴子鈞：關于完善稅收征管體系的思考[J].稅務研究，2004，（8）：45-48。