地主政府性債務納入預算管理問題研究

 

一、地方政府性債務的界定和分類………………………3

（一）地方政府性債務的涵義………………………3

（二）地方政府性債務的分類………………………4

二、地方政府性債務納入預算管理的意義………………5

（一）預算的真實性、穩定性、完整性……………5

（二）摸清債務家底…………………………………6

（三）提高債務管理水平……………………………6

（四）控制和防范財政風險…………………………6

三、納入預算管理的基本思路……………………………6

（一）編制原則………………………………………7

（二）編制范圍………………………………………7

（三）編制內容………………………………………8

（四）報表體系………………………………………9

（五）編制流程………………………………………10

（六）循序漸進………………………………………11

內 容 摘 要

第一部分：對地方政府性債務的界定和分類進行闡述

地方政府性債務是指地方政府機關、事業單位、公用事業單位和融資平臺公司等因公益性項目建設，通過直接借入、拖欠或依法提供擔保、回購等信用支持形成，需要財政性資金償還的債務。

具體分為四類債務：一是直接顯性債務；二是或有顯性債務；三是直接隱性債務；四是或有隱性債務。

第二部分：對地方政府性債務納入預算管理的積極意義進行闡述

1、完善了政府預算管理內容，保證了財政預算的真實性、穩定性和完善性。

2、有利于系統全面反映地方政府性債務收支狀況，摸清債務家底。

3、有利于規范地方政府性債務行為，提高政府性債務管理水平。

4、可以較好地控制和防范財政風險

第三部分：對地方政府性債務納入預算管理的基本思路進行闡述

具體從債務預算編制原則、范圍、內容、報表體系、流程和循序漸進過程這幾個方面進行闡述。

地方政府性債務納入預算管理

問題研究

地方政府性債務是地方經濟社會發展的重要資金來源，但同時也是一把雙刃劍。一方面，合理有效適度的地方政府性債務對促進區域經濟發展具有重要的意義；另一方面，無序的，管理不善的政府性債務又會成為威脅經濟安全與社會穩定的重要因素。因此，正確認識地方政府債務與區域經濟發展和財政收支的關系，研究逐步將地方政府債務納入預算管理，對有效防范政府性債務風險和促進社會經濟持續發展至關重要。現就地方政府性債務納入預算管理談點自己的看法。

一、地方政府性債務的界定和分類

債務從法律定義看，是指按照約定的條件，在當事人之間產生的權利和義務關系。政府性債務由于債務主體是政府，是公共主體，不同于其他債務主體，因此，對政府性債務的界定應從更加廣闊的經濟社會視角進行考察。政府作為公共風險的主要承擔者和管理者，提供公共產品對及對公眾所做出的維持社會秩序、保證社會穩定等的承諾，都會引起財政資金的流出，從而形成債務。通常，根據債務發生的必然性，將在任何情況下都存在的可預測的債務界定為直接債務，將由于個別的但不確定的事件所引致的債務界定為或有債務（間接債務、擔保債務）；另外，根據債務是否得到法律或合同的確認，將負有法律義務到期必須償還的法定債務界定為顯性債務，將建立在公眾利益或者政治壓力等基礎上的政府道義所產生的推定債務界定為隱性債務。

目前，按照財政部政府性債務統計口徑對地方政府性債務的表述是：地方政府性債務是指地方政府機關、事業單位、公用事業單位和融資平臺公司等因公益性項目建設，通過直接借入、拖欠或依法提供擔保、回購等信用支持形成，需要財政性資金償還的債務。這個定義從經濟社會視角出發，針對省、市、縣、鄉等各級地方政府所產業的債務定義，其債務內容比較寬泛。借鑒世界銀行專家白漢娜的“財政風險矩陣”，可如下區分上述定義中的四類債務。一是直接顯性債務。指地方政府機關、全額撥款事業單位等直接借入、拖欠的債務，包括（1）直接貸款收入：地方政府作為債務人直接向國內外金融機構和外國政府貸款取得的國內直接貸款收入和國外直接貸款收入；（2）地方政府發生的地方政府債券；（3）債務轉貸收入，如：國債轉貸收入、外債轉貸收入、農業綜合開發轉貸收入等；（4）地方政府的欠款入掛賬。二是或有顯性債務。指地方政府機關、全額撥款事業單位等依法提供擔保、回購等信用支持形成的債務。包括政府BT項目款、墊資政府工程款等。上述兩類債務的主要均直接體現為政府部門單位，且還款渠道只有財政性資金。三是直接隱性債務。如：差額撥款事業單位、自收自支事業單位、公用事業單位和融資平臺公司等直接借入、拖欠的債務。四是按或有隱性債務。如：差額撥款事業單位、自收自支事業單位、公用事業單位和融資平臺公司等依法提供擔保、回購等信用支持形成的債務。上述兩類債務的主體是差額、自收自支事業單位或企業法人單位，政府不是直接債務人，只是上于還款來源有財政性資金而被納入政府性債務范圍。由于債務主體和債務屬性不同，納入預算管理的方式也應有所區別。

二、地方政府性債務納入預算管理的積極意義

政府性債務與財政稅收，基金收入等收入一樣，是政府收入的重要來源。作為全口徑的預算管理，政府性債務應當納入預算管理或計劃統一管理。《中華人民共和國預算法》規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但事實上，目前各級地方政府均存在各種債務，既有合法債務，又有更多游離于財政監督之外未納入預算管理的債務，并由此產生了若干問題。

地方政府性債務預算是地方政府籌集和分配政府性債務資金的重要工具，也是有效調控政府債務活動的重要手段。把地方政府性債務納入預算管理，實行地方政府性債務預算管理，對于完善財政和債務管理具體積極意義。

一是完善了政府預算管理內容，保證了財政預算的真實性、穩定性和完善性。地方政府性債務實際上是財政資金的提前分配，也就是提前支付了未來的預算資金，將政府性債務納入預算管理，可以全面提示政府部門和公眾及時、準確、全面地掌握預算單位債務資金的使用情況，統一調度和管理財政及債務資金，幫助政府領導綜合利用并合理配置地方政府資源，實施宏觀調控政策。

二是有利于系統全面反映地方政府性債務收支狀況，摸清債務家底。政府性債務收入預算反映了債務資金的來源、性質、規模和水平，債務支出預算反映了債務資金的分配去向、規模和結構，通過編制地方政府性債務預算，可以使地方政府性債務收支和償還更具有計劃性，使“量入為出”的原則得到更好體現。

三是有利于規范地方政府性債務行為，提高政府性債務管理水平。地方政府性債務預算是經過一定程序編制實施的，包括編制、執行和決算等環節。債務預算的編制是地方政府對債務收支的具體籌措和使用過程，債務決算是對債務預算執行的總結，各個環節都有嚴格的程序和規定，在一定程度上制止了盲目舉債、虛報漏報債務以及各種違法違規融資行為的產生。

四是可以較好地控制和防范財政風險。如果地方政府債務游離于地方財政預算管理體制之外，一些政府性債務給地方財政帶來了突發性或計劃外的償付壓力，影響了財政資金的正常運行，如財政準確不足或這種風險超過了財政本身的承受能力，可能導致償債資金難以落實，甚至引起支付危機。將政府性債務納入預算管理，可以從制度上約束地方政府舉債行為，有利于促進地方政府性債務活動的有序發展。

三、地方政府性債務納入預算管理的基本思路

當前，我國地方政府性債務尚未統一納入預算管理。相應地，對地方政府性債務預算也沒有科學統一的標準。由于當前政府性債務形成原因復雜，缺乏完整的統計數據，沒有普遍認可的指標及判別依據，有效的地方政府債務預算機制難以在短時間內建立起來，因此編制地方政府性債務預算可按照“先簡易、后規范；先局部、后整體”的方法逐步開展。

（一）地方政府性債務預算編制原則。

１.合規性原則。舉借地方政府債務必須符合國家有關法律法規和政策，不得違規舉借。對個別領導所謂“政績工程”形成的負債，國家應出臺相關的管理辦法，堅決予以杜絕。同時，應劃清政府債務的分類和界定，為政府決策提供針對性、合理性與科學性，有效遏制政府官員的不作為和不當作為。

２.統一性原則。地方政府性債務預算的編制，要統一政策依據、統一收支范圍、統一預算科目、統一編制口徑、統一工程程序。絕不能讓政府債務游離于財政預算管理體制之外，政府應準確、全面地掌握預算單位債務資金的使用情況，有利于財政資金的統一調度和管理，有利于政府債務償債資金的籌集。

３.可靠性原則。預算債務收支指標必須真實、準確，符合實際，既不夸大，也不縮小，使債務預算的編制建立在可靠的基礎上。政府應掌握地方政府債務的家底，劃清償債責任，建立綜合評價領導干部政績的全面考核體系，全面，真實反映該地區的實際債務。

４.及時性原則。各部門、各單位應當按照本級政府和財政部門的有關規定及時編制地方政府債務預算。本級政府和財政部門同時應出臺相關辦法，對各部門、各單位及時將政府性債務納入預算管理形成制約機制。

５.完整性原則。債務預算的完整性是指政府負有償還責任并計劃運用財政性資金償還的債務均應納入財政總預算管理，政府負有擔保責任和求助責任的債務均應納入部門預算管理，同時經同級政府甄別確認后，需要財政性資金償還的地方政府性債務應全部納入預算管理。

６.謹慎性原則。編制債務預算既要考慮合理融資需求，更有考慮承債能力，按照“當期可承受，未來可持續”的謹慎性原則，防止超前超大舉債搞建議，形成風險隱患。預算年度債務總規模特別是新增債務的安排，應緊密結合預算年度本地區國民經濟和社會發展計劃、財政收支形勢以及有關財政經濟政策變化等因素統籌考慮。經濟負債率、財政債務率、財政償債率等指標不得突破法定控制線。政府債務預算的編制應結合宏觀宏觀經濟運行周期，按照逆周期調節的思路，做到中長期收支平衡。即只有在經濟衰退、民間投資需求疲弱的年份，才增加債務；而在經濟繁榮景氣、民間投資需求旺盛的年份，則要減少債務。在一個中長期的經濟周期內，要堅持量力而行、收支平衡。

（二）地方政府性債務預算編制范圍。

債務預算實行一級政府一級預算。地方政府性債務預算分為省本級、市本級、縣級（含鄉鎮級債務，由縣級代編）三個級次，直轄市（計劃單列市）應分市級、區縣級（含鄉鎮級債務，由區縣級代編）二個級次。

各部門債務預算由本部門債務預算及所屬各單位（含融資平臺公司）債務預算組成。其中：政府機關和全額撥款事業單位的政府性債務全額納入預算編制，差額撥款事業單位、自收自支單位和融資平臺公司的債務需財政性資金償還的，納入預算編制。

（三）地方政府性債務預算編制內容。

地方政府性債務預算編制內容主要包括地方政府性債務收入、債務支出、還本付息、債務余額變化及債務基本情況分析等。

債務收入分類主要是反映地方政府債務收入的來源和性質。主要包括：銀行貸款、地方政府債券、國債轉貸收入、外債轉貸收入、農業綜合開發轉貸收入、企業債券、短期融資券、中期票據、非銀行業金融機構融資、拖欠工程款、向單位和個人借款、其他直接債務收入、擔保債務收入等。

債務支出分類主要是按經濟科目反映地方政府債務支出的經濟性質和具體用途。具體分為：（1）公益性項目支出。主要包括市政建設支出、交通運輸項目支出、土地收儲支出、教科文衛支出、農林水建設支出、保障性住房建設支出和生態建設及環境保護支出等。（2）化解地方金融風險支出。（3）非資本性支出。主要包括：工資福利支出、商品和服務支出等。（4）其他資本性支出。主要包括：工業項目投資支出、能源項目投資支出等。（5）債務還本支出。（6）債務付息支出。（7）其他債務支出。

債務還本付息按照債權債務對應關系分為銀行貸款還本付息、地方政府債券還本付息等內容。

債務余額反映當年年末余額與年初余額的增減變化情況。

債務基本情況分析主要包括債務規模、舉借方式、償債來源、債務風險等方面。

（四）地方政府性債務預算報表體系。

復式預算是通過兩個以上的表格來反映國家財政收支的一種預算形式，它既能反映財政預算資金的流向和流量，又能全面反映資金性質和收支結構。因此，為全面反映地方政府性債務的靜態和動態狀況，其報表體系可按照復式預算進行編制，其他報表應包括以下幾個方面：

1.地方政府性債務項目資本預算表。主要反映各部門項目投資總額的資金來源及已投資額的資金來源情況。

2.地方政府性債務收支預算總表。主要反映各部門地方政府性債務收入和支出分類情況及其總額。

3.地方政府性債務來源預算表。主要反映各部門按債權人劃分的地方政府性債務收入來源情況。

4.地方政府性債務項目支出預算表。主要反映各部門按項目劃分的地方政府性債務支出情況。

5.地方政府性債務還本付息資金來源預算表。主要反映地方政府償還債務所需資金來源情況。

6.地方政府性債務分部門還本付息預算表。主要反映各部門地方政府性債務的還本付息情況。

7.地方政府性債務余額變動情況表。主要反映地方政府性債務年初年末余額變動情況。

（五）地方政府性債務預算編制流程。

地方政府性本級債務總預算是在本級債務預算和下級政府預算的基礎上匯總編制而成的。地方各級政府本級債務預算的編制，實行“兩上兩下”的程序。

“一上”。各單位按照年度債務預算編制要求，結合本單位的發展規劃、年度工作目標和重點，公益性資本項目多年期投融資計劃，以及上年度債務預算執行情況，編制本單位的債務預算建議計劃并報主管部門，主管部門對本部門和所屬單位的預算建議計劃審核匯總后，在規定時間內報財政部門，并附債務項目立項批文、項目融資合規及可行性分析報告等有關資料。

“一下”。財政部門對各部門上報的債務預算建議計劃進行審核匯總，根據債務舉措、償還總控制數，按照項目建設優先秩序，債務償還能力等，經過審核、協商、溝通、平衡，最終確定并下達各主管部門債務舉借，償還控制數。債務舉借、償還總控制數由財政部門根據相關法律法規和政策對債務風險控制的要求、公益性資本項目融資需求，及地方可償債財力等因素測算，經同級人民政府批準后確定。

“二上”。各部門對財政部門下達的債務預算控制數進行分解細化，并落實到所屬單位和具體項目，匯總形成部門債務預算草案后上報財政部門。財政部門對各部門報送的債務預算草案進行審核匯總，最終形成當年本級債務預算草案。

“二下”。財政部門將本級債務預算草案報同級地方政府審批后，一定期限內，財政部門統一向各部門批復債務預算。各部門于一定期限內批復所屬單位債務預算。

條件成熟后，政府性債務預算的審批需要通過同級人大審查同意后方能“二下”。

（六）循序漸進，逐步將政府性債務納入預算管理。

作為政府預算的組成部分，政府性債務預算應納入政府收支體系，單獨編制，形成獨立的預算的報表體系，與公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算并列，并保持與預算機制的交互共存和依托促進。這樣可以完整反映政府收支，有利于政府統籌安排；并且可以參照現有比較完整的預算體系（公共財政預長體系等），減輕工作量。但鑒于當前地方財政負債形成機制復雜，缺乏完整的統計數據，沒有普遍認可的指標及判別依據，有效的政府債務預算機制難以在短時間內建立起來，因而可循序漸進地開展起來。

首先，應正確計量政府性債務。雖然對于政府性債務已有明確定義，如何對各種債務進行適當的計量并未明確，特別是對BT項目和墊資政府工作款等政府性債務是一次性計入當期債務還是按照工程量分年計入，并未有定論。科學合理計量債務是編制預算的基礎，因此首先要明確各類債務的計量方法。對某些財政活動，可以引入權責發生制的會計方法，以正確反映現時的債務和未來必須支付的財政成本。

其次，結合部門預算，本著“先簡單，后復雜，先局部，后整體”的思路逐步開展債務預算編制。首先，將地方政府的直接顯性債務即政府機關、全額撥款事業單位的債務，加上或有顯性債務中的差額撥款事業單位的政府性債務全部納入政府預算和部門綜合預算。其次，將地方政府的或有顯性債務，即主要是自收自支事業單位和融資平臺公司的政府性債務收支全部納入預算。再次，將地方政府的或有債務（擔保債務），無論是顯性債務或是隱性，全部納入債務預算的表外管理。根據特定事件發生與否，來確定某筆政府性債務是否需要轉入表內管理。

最后，逐步引起一系列財政風險的分析和管理方法。對政府的債務分析，可逐步引入“資產負債”管理方法，編制政府資產負債表，重視政府資產和政府負債之間的期限、利率和幣種的匹配，以減少流動性風險。進一步完善政府性債務信息統計系統，利用債務統計信息，做好每一項負債的參數（金額、期限、利率和償還方式等）以及債務違約概率，確定未來償還債務對財政資金的支出需求，形成一個長期的，滾動的債務預算，從而建立起一套財政中期預測的框架。中期財政預測可納入每年向人在提交的年度預算報告，迫使政府對短期政策的長期后果作出估算，從而有效地限制政府發生過度直接負債或間接負債。

參 考 文 獻

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